II SA/Gl 1185/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. P. i E. P. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej nr geod. [...] obręb Mierzęcice w zakresie oznaczonym symbolem 8U. Rada Gminy Mierzęcice w dniu 9 czerwca 2006r. podjęła uchwałę nr XLI/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum ( Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 20 lipca 2006r. Nr 84, poz. 2381). W dniu 14 września 2016 r. skarżący D. P. i E. P. wezwali Radę Gminy Mierzęcice do usunięcia naruszenia prawa we wskazanym przez siebie zakresie, stwierdzając jednocześnie, iż przedmiotowa uchwała narusza ich prawo własności do nieruchomości, poprzez przeznaczenie części działki na której znajduje się budynek mieszkalny pod usługi komercyjne. Rada Gminy Mierzęcice nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżących. Pismem z dnia 28 października 2016r. D. P. i E. P., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006r. nr XLI/271/2006, zarzucając jej przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne nie uzasadnione ograniczenie posiadanego prawa własności nieruchomości. Na tej podstawie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów zmieniających przeznaczenie części działki o numerze: 1 położonej w Mierzęcicach przy ul. [...], z działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, na działkę przeznaczoną pod usługi komercyjne. W uzasadnieniu skargi wskazali, że ograniczenie ich prawa własności do nieruchomości nastąpiło z chwilą, gdy część działki na której znajduje się budynek mieszkalny z 1930r. została przeznaczona pod usługi komercyjne, co zgodnie z postanowieniami planu wyklucza możliwość rozbudowy jak i ewentualnej budowy w tym miejscu nowego budynku. Stwierdzili, że ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej działki, która znalazła się w dwóch różnych strefach i aktualnie w tej części w której jest zabudowana budynkiem mieszkalnym znajduje się w strefie usług komercyjnych, a w tej części gdzie zlokalizowane są budynki gospodarcze ( chlew i stodoła) znajduje się w strefie mieszkaniowo-usługowej, godzą w zasadę równości prawa. Podkreślili przy tym, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Wskazali, że we wcześniej obowiązującym planie miejscowym cała działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Nadto wskazali na sprzeczność zapisów planu z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mierzęcice reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o uwzględnienie skargi wskazując, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego część działki skarżących znalazła się w jednostce planu oznaczonej na rysunku symbolem 8U, co wyklucza możliwość rozbudowy, czy też budowy nowego budynku, w miejscu aktualnie stojącego budynku mieszkalnego. Wyjaśnił również, że objęcie części działki inną jednostką planu było prawdopodobnie spowodowane jej sąsiedztwem, co jednak nie uzasadniało takiego zagospodarowania przestrzeni. W toku postępowania sądowego skarżący D. P. podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację, precyzując przy tym, że skarga dotyczy tej części planu miejscowego, w której dokonano zmiany przeznaczenia tylko części należącej do nich działki. Nadto oświadczył, że zamierza wybudować dom w miejscu starego, a obecnie obowiązujący plan miejscowy uniemożliwia realizację tej inwestycji. Natomiast Wójt Gminy Mierzęcice podtrzymał stanowisko zawarte w treści odpowiedzi na skargę i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60). W niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi został zachowany. Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela (użytkownika wieczystego z nieruchomości). Skarżącym przysługuje prawo własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Mierzęcice niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących do korzystania z tej nieruchomości, tym bardziej, że wyłączyła możliwość jej zabudowy zgodnie z planami inwestycyjnymi skarżących. Skarżący byli zatem uprawnieni do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżących otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 380 z późn. zm., dalej: " k.c."). Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.778 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - także w świetle zmiany przeznaczenia części działki stanowiącej własność skarżących oraz ewentualnych skutków prawnych tej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1679/1 dostępny na: www.orzeczenia.nas.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie istnieje sytuacja zupełnego braku wyjaśnienia przyczyn dla których zabudowana budynkiem mieszkalnym część działki skarżących została przeznaczona w miejscowym planie pod działalność polegającą na usługach komercyjnych, wykluczając tym samym możliwość rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego lub budowy w tym miejscu nowego. W takcie trwania procedury planistycznej nie wykazano, że doszło do wyważenia interesów, co zgodnie z orzecznictwem i poglądami judykatury uważa się za przekroczenie władztwa planistycznego, rozumianego jako przekazanie gminie kompetencji do uchwalania planu, ale w odpowiedniej procedurze, zapewniającej respektowanie m.in. gwarantowanych konstytucyjnie praw właścicielskich. Organ całkowicie pominął obowiązek wykazania, jaka była jego wizja w zakresie ładu przestrzennego i wartości architektonicznych w zakresie tej części działki skarżących i czym się kierował taką wizję ustanawiając. Organ nie podjął próby rozważenia, dlaczego zmiana dotychczasowego przeznaczenia części działki naruszy prawo własności skarżącego. Należy zwrócić również uwagę, że w toku prac planistycznych uwzględniać trzeba dotychczasowe przeznaczenie terenu bądź zagospodarowanie, w tym przypadku zabudowanie działki budynkiem mieszkalnym. Przy czym odnosi się to do zagospodarowania legalnego, dokonanego w przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego trybie, a nie do zagospodarowania samowolnego ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Gd 152/14, LEX nr 1485669) . Bardzo ważne ze względu na zasadę proporcjonalności, jest uchybienie organu w postaci tego, że na etapie uchwalania planu nie ujawnił badania i analizowania, na ile tego rodzaju planowana zmiana przeznaczenia utrudni lub uniemożliwi, bądź też ograniczy możliwość korzystania z działki, a tym samym nie zbadał uzasadnionych interesów wszystkich stron. Nie wskazano także, czy można było osiągnąć zamierzony przez twórcę planu cel, przy użyciu środków mniej uciążliwych dla właścicieli działki skarżących plan. Jest to istotne w kontekście zarzutu skarżących, którzy wykazywali nieracjonalność zmiany przeznaczenia części działki, na której od lat 30 ubiegłego wieku stoi dom mieszkalny, a pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową tej części działki, na której zlokalizowane są obiekty gospodarcze. Taka zmiana względem stanu istniejącego, wymagała wyjaśnienia przez Radę Gminy na etapie sporządzania planu, dlaczego w takim zakresie upatruje respektowanie lub dozwolone ograniczenie uprawnień właścicielskich. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić zatem wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Naruszenie postanowieniami planu prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności", w tym w zakresie znoszenia działań zakłócających ponad przeciętną miarę korzystanie z prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 604/05, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08 - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Generalnie regulowaniu sposobu zagospodarowania przestrzennego służą różne mechanizmy. Na znaczenie uzasadnienia wyboru danego mechanizmu zwrócił uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1431/09 podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności, pozbawiając wpływu na rozwiązania planistyczne. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały iż zmiana przeznaczenia części działki skarżących ma optymalny charakter, uzasadnia stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Rada Gminy Mierzęcice nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności, poprzez przeznaczenie części działki nr 1, położonej w Mierzęcicach przy ul. [...] pod usługi komercyjne ( 8U ), dlatego uchwalenie postanowień planu, dotyczących objętej zarzutami skargi części działki 1, nastąpiło bez wykazania przez Gminę, że wyżej wskazane wymogi zostały spełnione. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło tym samym do uchybienia, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. tj. do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zatem, postanowienia planu, które zakwestionowano w skardze, tj. postanowienia dotyczące działki nr 1 w zakresie objęcia jednostką planu 8U, należało jako nieważne, wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, wobec oświadczenia skarżącego, że nie żąda zwrotu kosztów postępowania.