II SA/Gl 1187/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 7 lipca 2025 r. nr GKII.7221.34.2025 w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia 26 maja 2025 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej w skrócie "p.g.k.") Starosta [...] orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 r. oraz orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia 5 sierpnia 1952 r., w zakresie właściciela działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., jednostka ewidencyjna L. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wyjaśnił, że wnioskiem z 12 maja 2025 r. skarżący zwrócił się o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 r. oraz decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia 5 sierpnia 1952 r. Zdaniem skarżącego te dwa dokumenty stanowią podstawą nabycia przez H. L. (c. J.z domu K.) nieruchomości położonej w miejscowości T. [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Do wniosku skarżący dołączył kopie powyższych orzeczeń, poświadczone przez Archiwum Państwowe w K. Starosta zaś wyjaśnił, że działka nr [...] o powierzchni 0.32 ha, położona w obrębie ewidencyjnym T., jednostka ewidencyjna Lelów jest wykazana w ewidencji gruntów i budynków na władającą A. L., córkę S. i H. Na podstawie postanowienia z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] J. B., syn K. i A. nabył w całości spadek po A. L. Przedłożone przez skarżącego orzeczenie z dnia 5 sierpnia 1952 r. dotyczy przydzielenia H. L., J. K. I K. J. części resztówki T. gm. L. p-n. P. o obszarze 0.5720 ha w następujący sposób: H. L. otrzymała plac od strony południowej sięgający pod dom mieszkalny, resztę placu przydzielono J.K. i K.J.. Orzeczenie z dnia 21 października 1953 r. dotyczy natomiast zmiany powyższego orzeczenia w sposób następujący: plac z budynkami z resztówki T. o obszarze 5720 ha podzielić na dwie równe części, południową część H.L., a północną K.J.. Organ I instancji wyjaśnił jednocześnie zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej między innymi na podstawie wpisów w księgach wieczystych, ostatecznych decyzji administracyjnych, prawomocnych orzeczeń sądów itp. Z dokumentów tych jednoznacznie musi wynikać jaki nowy stan ma być ujawniony w tej ewidencji. Przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty odnoszą się do bliżej nieokreślonej nieruchomości o powierzchni 0,5720 ha, resztówki T. gm. L. p-n. P., tut. organ nie ma uprawnień, aby zinterpretować, że nieruchomość ta odpowiada wskazanej przez wnioskodawcę działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T., wykazanej w ewidencji gruntów i budynków na władanie jego matki, dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji. Organ nadmienił przy tym, że w przypadku gdy przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty posłużą do założenia księgi wieczystej, organ prowadzący ewidencję gruntów dokona aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków po przesłaniu przez sąd zawiadomienia. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2025 r. Starosta sprostował powyższą decyzję w zakresie dotyczącym podanej w niej powierzchni działki (na stronie drugiej w wierszu piątym – zamiast 0,5720 ha powinno być 0,3085 ha). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ŚWINGiK) obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 7 lipca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ŚWINGiK zaakcentował, że procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Organ ewidencyjny nie rozstrzyga sporów o prawo własności ani nie dokonuje ustaleń, które nie wynikają wprost z dokumentów o mocy dowodowej. Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów i budynków są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Czynności organu prowadzącego ewidencję mają jedynie charakter rejestracyjny i nie może on rozstrzygać żadnych spornych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2009 r., I OSK 620/08). ŚWINGiK wyjaśnił także, że przed założeniem ewidencji gruntów i budynków na terenie powiatu częstochowskiego obowiązywał tzw. kataster rosyjski. System ten nie posługiwał się współczesnymi oznaczeniami ewidencyjnymi działek, które powstały dopiero w wyniku założenia ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego T. została założona w roku 1964. I wtedy zaczęła obowiązywać numeracja działek ewidencyjnych. Dlatego w dokumentach pochodzących sprzed założenia ewidencji gruntów i budynków nie występują oznaczenia nieruchomości, które pozwalałyby na jednoznaczną identyfikację i przypisanie ich do konkretnych działek ewidencyjnych istniejących obecnie w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym także i w przedłożonych w przedłożonych dokumentach brak jest jakiegokolwiek odniesienia do aktualnej numeracji działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Uniemożliwia to Staroście [...] jednoznaczną identyfikację przedmiotu wnioskowanej zmiany. ŚWINGiK zaakcentował przy tym, że Starosta nie posiada uprawnień do interpretacji treści zawartej w przedstawionej dokumentacji, a tym samym nie może rozstrzygać w postępowaniu administracyjnym, czy nieruchomość wskazana w załączonych materiałach odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] - wskazanej przez wnioskodawcę. ŚWINGiK wskazał także na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, wedle której dokumenty z okresu poprzedzającego założenie ewidencji nie mogą być uwzględnione w celu aktualizacji tej ewidencji, albowiem rejestr odzwierciedla jedynie stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Wskazał także, że zaistnienie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W niniejszej zaś sprawie na obecnym etapie nie istnieje dokumentacja, która mogłaby stanowić podstawę do zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków w kierunku pożądanym przez skarżącego. Jeżeli kwestionuje on ujawniony w ewidencji gruntów i budynków stan prawny przedmiotowej działki gruntu, to właściwą drogą prawną w tym zakresie jest stosowne postępowanie przez sądem rejonowym. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie: - art. 24 ust. 2 u.p.g. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o ujawnienie w rejestrze gruntów prawomocnych decyzji administracyjnych : - orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 roku, - decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia 5 sierpnia 1952 roku, będących podstawą nabycia nieruchomości położonej w miejscowości T. [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] podstawą nabycia prawa własności w/w nieruchomości przez H. L. ( c. J. z domu K.), - art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcie szerszego postępowania dowodowego mimo przedstawienia przez wnioskodawcę odpisu prawomocnych decyzji administracyjnych w postaci orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 roku, decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia 5 sierpnia 1952 roku, będących podstawą nabycia nieruchomości położonej w miejscowości T. [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] podstawą nabycia prawa własności w/w nieruchomości przez H. L. ( c. J. z domu K.) a jednocześnie powyższe prawomocne decyzje były podstawą nabycia prawa własności drugiej z przedstawionych w niej nieruchomości obecnie oznaczonej nr geodezyjnym nr [...] położonej w miejscowości T. dla której obecnie jest prowadzona księga wieczysta nr [...] i której to dokumenty potwierdzają ,że nieruchomości [...] i [...] powstały z podziału nieruchomości wskazanej w prawomocnych decyzjach administracyjnych : - orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 roku, - decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia 5 sierpnia 1952 roku, będących podstawą nabycia nieruchomości położonej w miejscowości T. [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...] podstawą nabycia prawa własności w/w nieruchomości przez H. L. ( c. J. z domu K.), - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne, powierzchowne i lakoniczne uzasadnienie faktyczne (merytoryczne) zaskarżonej decyzji uniemożliwiające jego prawną i merytoryczną kontrolę, w szczególności brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności o których w piśmie z dnia 15 kwietnia 2024 roku informowało Starostwo Powiatowe w C., iż działka nr [...] o pow. 0,32 ha położona w miejscowości T. gm. L. w roku 1965 została wpisana do rejestru gruntów na władającą L. H. ( c. J. z domu K.). Zapis ten ujawniony został na podstawie protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi T. sporządzonego w roku 1963, będącym częścią operatu z założenia ewidencji gruntów nr [...]. W 1973 roku powyższy wpis został wykreślony i jako właściciela przedmiotowej działki wpisano A. B. c. S. i H. jednocześnie Starostwo Powiatowe w C. wskazuje ,iż w 1990 roku podczas odnawiania analogowych rejestrów gruntów wpis " właściciel" A. B. został zmieniony na "władający" a przedstawione przez wnioskodawcę orzeczenia są podstawą do wpisania własności w/w nieruchomości w rejestrze gruntów, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnego z rzeczywistością, co objawiło się w szczególności przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący, - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż w świetle wyżej wskazanych naruszeń prowadzenie postępowania przez organy nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do administracji publicznej. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w Rejestrze Gruntów dla nieruchomości położonej w miejscowości T. oznaczonej nr geodezyjnym [...] której własność został uregulowania na podstawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 roku, zmienionej decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia 5 sierpnia 1952 roku, będących równocześnie podstawą nabycia nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zamierzająca do wykazania zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ŚWINGiK, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżący domagał się aktualizacji w oparciu o orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1953 r. oraz orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej we W.z dnia 5 sierpnia 1952 r. Według znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 19 maja 2025 r. dotyczącego działki oznaczonej numerem geodezyjnym nr [...] o powierzchni 0,32 ha jako władającego samoistnie tej działki wskazano A. L. Tymczasem skarżący uważa, że osoba ta powinna być oznaczona w jako właściciel, a podstawy do tego dopatruje się w załączonych do wniosku orzeczeniach. W ramach kontroli odmownego dla skarżącego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "p.g.k."). Z ustawy tej wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ramach aktualizacji można dokonywać prostowania i usuwania błędnych danych, a może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych w świetle zebranych dokumentów. Zaakcentować jednocześnie należy, że ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. Ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach. Wypis z ewidencji ma zatem charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających w ewidencji. Specjalnego zaakcentowania wymaga to, że techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10). Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego lecz jedynie odzwierciedlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. Konstrukcja ta ma kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Nie stanowi przedmiotu sporu, że załączone do wniosku skarżącego orzeczenia nie wskazywały numeru geodezyjnego działki, której dotyczyły. Spór dotyczy natomiast tego, czy orzeczenia te dawały wystarczające podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego i takiego uaktualnienia ewidencji gruntów i budynków, w ramach którego zamiast dotychczasowego wskazania władającego samoistnego wskazany zostałby właściciel działki nr [...]. Rozstrzygając ten spór wskazać należy, że zdaniem Sądu, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego, organy postąpiły prawidłowo. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2). Z art. 24 ust. 2a p.g.k. wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu albo na wniosek uprawnionych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego ma celu taką modyfikację zapisów ewidencji dotyczących działki nr [...] w ramach, której ujawnione miałoby zostać prawo własności tej działki zamiast stanu określonego jako samoistne władanie. Skarżący domaga się zatem modyfikacji przez organ ewidencyjny stanu prawnego nieruchomości. Tymczasem taka modyfikacja jest wykluczona ze względu na ściśle techniczny charakter ewidencji. Dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno-rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 859/20). Jeżeli zatem załączone przez skarżącego orzeczenia nie zawierają numerów działek, których dotyczą, to nie pozwalało to organom na ujawnienie w ewidencji osoby, której przysługiwać by miało prawo własności działki nr [...]. Zatem dalej osoba wpisana jako pomiot ewidencyjny figuruje w tej ewidencji jako władający samoistnie, a nie jako właściciel. Stan uwidoczniony w ewidencji ma charakter wtórny względem stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Prawa własności nie można zaś wywodzić z danych uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków. Rację mają przy tym organy, że skarżący powinien najpierw we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym uzyskać orzeczenie potwierdzające nabycie prawa własności. Dopiero na podstawie tego orzeczenia, w zależności od jego treści, możliwe będzie dokonanie modyfikacji danych uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadnionych, sama zaś skarga stanowi w istocie jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro zaś nie doszło do naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, to tym samym nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.