II SA/Gl 1189/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 7217,00 (siedem tysięcy dwieście siedemnaście) złotych. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 85 ust. 1, 2, 3, 4, 6, art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 7 i art. 89 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 627) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenia terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. nr 219, poz. 2229) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2011 roku w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2012 (MP nr 95, poz. 963) wymierzył E. M. karę pieniężną w wysokości 207.200,76 zł za usunięcie bez zezwolenia administracyjnego 27 drzew na terenie działki nr [...] obręb M. w B. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie wizji terenowej w dniu 5 czerwca 2012 roku stwierdzono, że E. M. usunęła bez wymaganego zezwolenia 38 sosen z terenu działki nr [...]. Na podstawie opinii biegłego z zakresu ochrony przyrody mgr A. S. ustalono, że 27 drzew (wyszczególnionych w tabeli znajdującej się w decyzji) było w wieku powyżej 10 lat. E. M. nie wykazała, że sadzonki usuniętych drzew jako jednoroczne nabyła w 2004 roku (pismo strony z 12 marca 2014 roku). Organ nadto stwierdził, że zwolnienie z odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia w stosunku do posiadania tej nieruchomości ma miejsce tylko wtedy, gdy osoba trzecia usunie drzewa bez jego wiedzy i zgody, a w sprawie strona nie zgłosiła faktu naruszenia jej mienia poprzez usunięcie drzew bez jej wiedzy i zgody. Dla porządku należy podać, że powyższa decyzja została wydana po uchyleniu decyzji Prezydenta w B. z dnia [...] roku w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej E. M. za usunięcie drzew bez zezwolenia w kwocie 271.951,62 zł z działki nr [...] decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] roku E. M. zarzuciła, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem art. 83 ust. 6 pkt 4 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, a także art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Z uzasadnienia odwołania wynika, że skarżąca uważa, że organ orzekający nie ustalił wieku każdego z usuniętych drzew co powinno wynikać z protokołu oględzin bądź z opinii specjalisty i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślono, że z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika jaki był wiek każdego usuniętego drzewa. Takie stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z zeznaniami odwołującej się oraz opinią dendrologiczną sporządzoną przez S. K. Wreszcie odwołująca się podała, że w niniejszej sprawie wycięcie drzew zostało dokonane przez K. L. bez jego zgody i wiedzy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 roku, sygn. akt SK 6/12, w którym Trybunał orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z Konstytucją. Jednakże zgodnie z tym wyrokiem przepisy w nim wymienione tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Zdaniem organu odwoławczego (tu powołano się na uchwałę SN z 3 lipca 2003 roku - III CZP 45/03) w takiej sytuacji, pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania zaskarżonej decyzji (art. 88 ust. 1), w dacie orzekania przez organ przepis należało stosować. Kolegium podkreśliło, że akceptuje pozostałe ustalenia faktyczne i ich kwalifikację prawną dokonane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wykazał istnienie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu (odwołująca się,), a zniszczeniem drzew (potwierdza to treść protokołu z 5 czerwca 2012 roku). Także wiek usuniętych drzew w świetle opinii biegłego (powyżej 10 lat) nie budzi wątpliwości. Skargę na decyzję ostateczną, wnosząc o jej uchylenie, złożyła E. M. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1 i 3, art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji oraz art. 83 ust. 6 pkt 4 i 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 7, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Skarżąca wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie skarżącej prawa pomocy obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 roku, sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r., poz. 926) oraz odroczenie - tym samym wyrokiem - utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i wskazała na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 roku, I OSK 2296/12. Zdaniem skarżącej, w sytuacji w której Trybunał stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej i jednocześnie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczył utratę jej mocy obowiązującej, to organy i sądy administracyjne mają kompetencję do odmowy zastosowania takiej normy i to niezależnie od tego, że przepis formalnie pozostaje elementem systemu prawnego. Artykuł 190 ust. 3 Konstytucji dotyczy bowiem wyłącznie utraty mocy obowiązującej przepisu prawnego, natomiast nie dotyczy obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej. Ten ostatni skutek następuje w dniu ogłoszenia orzeczenia TK. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wstecznej, to jednak płynie z niego wniosek, że norma (normy) o treści wskazanej w sentencji tego wyroku, była już od momentu jej wejścia w życie niezgodna z Konstytucją. Zdaniem skarżącej w stanie faktycznym sprawy istniała konieczność ochrony wartości konstytucyjnych, która przemawia za odmową zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W dalszej części skargi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kpa w zakresie ustalenia stanu faktycznego (wiek ściętych drzew, kiedy i w jakich okolicznościach zostały ścięte, brak ustosunkowania się do opinii dendrologicznej S. K.) oraz naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niewyznaczenie skarżącej przez SKO terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do argumentu skarżącej co do nie wzięcia pod uwagę opinii dendrologicznej, zauważył że z treści tej opinii nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości jaki był wiek przedmiotowych drzew. Postanowieniem z dnia 10 października 2014 roku skarżąca została zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych, a postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 roku wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana między innymi w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 roku, poz. 627 ze zm.). Przed wydaniem decyzji ostatecznej, to jest w dniu 14 lipca 2014 roku, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 roku sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł, iż: I. "art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 roku, poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenia przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności tego czynu są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP". II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Niewątpliwie czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody może budzić wątpliwości (i budziło w orzecznictwie i doktrynie) co do skutków tego wyroku w okresie 18 miesięcy do chwili wygaśnięcia tych przepisów. Poglądy w zakresie stosowania takiego wyroku w okresie od chwili ogłoszenia do chwili utraty mocy przepisu niezgodnego z Konstytucją, nie są jednolite. Zgodnie z jednym stanowiskiem tego rodzaju orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty ich mocy i powinny być stosowane (tak NSA w wyroku w sprawie II OSK 1745/07). Drugie stanowisko, do którego przychyla się Sąd w tym składzie skłania się ku poglądowi, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez TK stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (III AKa 1174/13). Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak NSA w sprawie sygn. akt I FSK 2075/08, sygn. akt II OSK 1745/07, WSA w Łodzi - sygn. akt II SA/Łd 1145/11). Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 roku, OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61, przyjął stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (tak NSA - sygn. akt II OSK 290/09). Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczególnej analizy (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 70 i nast.). Trzeba też podkreślić, że byłoby nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania, a więc nakazywania jego stosowania i tym samym naruszenia Konstytucji. Nie można więc mówić o bezwzględnej konieczności stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał odroczył moc obowiązywania takiego przepisu. Należy też zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 1070/10, zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez TK art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powodu, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencję stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II OSK 2696/14. Powracając do rozpatrywanej sprawy Sąd uwzględnił przedmiot regulacji prawnej, znaczenie naruszonego dobra (prawa własności i brak proporcjonalności w ingerencji w to prawo) oraz przyczyny ustalone przez organ - dla których skarżąca dokonała przy pomocy K. L. usunięcie drzewa. Okoliczność czy drzewa zostały usunięte za wiedzą i wolą skarżącej z działki wymaga w ocenie Sądu dalszego badania chociażby przez przesłuchanie K. L. w charakterze świadka w trybie art. 83 kpa przy zastosowaniu art. 79 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie w decyzjach organy powinny zająć stanowisko odnośnie treści opinii S. K., a nie dopiero w odpowiedzi na skargę. Organy będą także zobowiązane do wykonania obowiązków nałożonych na nie art. 10 § 1 kpa. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu będą uprawnione do wydania decyzji, która winna odpowiadać art. 107 § 3 kpa. Rekapitulując, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w związku art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 litera b kpa należy wskazać na art. 145a § 1 kpa będący podstawą wznowienia postępowania w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a okoliczność, że TK orzekł o niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji nie budzi wątpliwości. Należy też podkreślić że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do uzupełnienia postępowania w sposób wskazany przez Sąd, a także uwzględnienia orzeczenia TK. Sąd nie przesądza przy tym czy te okoliczności powinny wpłynąć na obniżenie (wykluczenie) wysokości naliczonej kary (nie powinna ona być niższa zdaniem Sądu niż opłata za usunięcie drzewa) ani na ile kara ta powinna być obniżona, ale organy powinny okoliczności wypływające z wyżej przywołanego wyroku TK uwzględnić. Pozostałe rozstrzygnięcia zawarte w wyroku znajdują podstawę w art. 152 p.p.s.a. oraz w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.