II SA/Gl 1191/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na mocy art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J.L. odwołania od decyzji Starosty [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi – [...] w K.- pozwolenia na budowę [...] typu [...] w miejscowości S., na działce o nr ewidencyjnym gruntu [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...]. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę trzech [...] typu [...] w miejscowości S., która stała się ostateczna w dniu [...] r. Z kolei decyzją z dnia [...] r., wydaną w trybie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją, wskazując, iż wnioskodawca – J.L. - nie legitymuje się przymiotem strony zakończonego postępowania. Z uwagi na brak w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez zainteresowanego uznano, że zgodnie z jego oświadczeniem, doręczenie jej nastąpiło w dniu [...] r., a zatem termin do skutecznego wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r. Dodał, że w wyniku analizy akt sprawy należy uznać, iż nie został zachowany czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Wojewoda wskazał, że skoro orzeczenie organu pierwszej instancji doręczono skarżącemu w dniu [...] r., to wniesienie odwołania w dniu [...] r. (data wpływu do organu) nastąpiło z uchybieniem terminu. Brak w aktach dowodu nadania odwołania w placówce pocztowej powoduje, iż należy uznać, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 Kodeksu, zmuszony był orzec jak na wstępie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działający przez pełnomocnika skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 134 zd. 1 w związku z art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a w związku z tym naruszenie nadto art. 6 , art. 7 art. 8 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że otrzymawszy decyzję organu pierwszej instancji w dniu [...] r., do dnia [...] r. mógł skutecznie wnieść odwołanie, co uczynił nadając w tym dniu przesyłkę w urzędzie pocztowym, zatem zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu termin został zachowany. Na dowód swego twierdzenia dołączył kserokopię dowodu nadania przesyłki w urzędzie pocztowym. Dodał, że uznanie przez Wojewodę, iż odwołanie wniesione zostało dopiero w dniu [...] r. a wobec powyższego z uchybieniem terminu, nastąpiło bez przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego, a zatem z naruszeniem powołanych i wskazanych powyżej przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do wyjaśnienia, iż odwołanie nadane zostało w urzędzie pocztowym, zakwestionował dołączoną do skargi kserokopię dowodu nadania, podkreślając, iż nie identyfikuje ono nadanej przesyłki i nie można z niego wywnioskować, iż właśnie to odwołanie zostało wówczas nadane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, albowiem zaskarżone postanowienie jako przedwczesne narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wypada wyjaśnić, iż w myśl art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność. Przy czym, jak głosi art.134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżone postanowienie. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania jego odwołania. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, dlatego też kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Dokonywanie określonych czynności procesowych w procedurze administracyjnej ograniczone jest zwykle ustawowym terminem. Zastrzeżenie terminów dla dokonania tych czynności jest jedną z podstawowych regulacji kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie starannego i sprawnego działania przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji. Dlatego też naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje określone w przepisach skutki. Wniesienie odwołania po terminie oznacza, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, jako że bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania wywołał już jej ostateczność, a jest to niedopuszczalne. Stosownie do obowiązującej regulacji prawnej odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie temu terminowi skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, zgodnie z twierdzeniem skarżącego (wobec braku w aktach sprawy dowodu doręczenia), że kwestionowana decyzja została mu skutecznie doręczona w dniu [...] r., a zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r. (czwartek). Swoje odwołanie skarżący opatrzył datą [...] r., natomiast zgodnie z pieczęcią Starostwa Powiatowego w C. – wpłynęło ono do Kancelarii Urzędu w dniu [...] r. Nie zostało opisane, czy odwołanie złożono osobiście, czy też zostało przesłane pocztą. Podkreślając, iż w aktach sprawy brak informacji czy też konkretnego dokumentu potwierdzającego nadanie odwołania pocztą, Wojewoda uznał, iż złożone ono zostało osobiście w dniu [...] r., a to oznacza złożenie odwołania z naruszeniem terminu. W ocenie Sądu wydanie niniejszego postanowienia w sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania może bowiem nastąpić po wyczerpującym i bezspornie wyjaśniającym wszystkie okoliczności sprawy postępowaniu. Nie można natomiast powiedzieć, by organ odwoławczy poprzedził takim postępowaniem wydanie zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono jedynie datę odbioru przez skarżącego decyzji organu pierwszej instancji, tj. w dniu [...] r. Z ustalenia tego wynika, że złożenie odwołania, przy zachowaniu 14-dniowego ustawowego terminu, nastąpić powinno do dnia [...] r. Skarżący stwierdził, że właśnie w tym dniu nadał przesyłkę zawierającą odwołanie w Urzędzie Pocztowym w K. na dowód czego przedłożył, załączoną do skargi, kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki poleconej nr [...], skierowaną do Starosty [...]. Wprawdzie potwierdzenie to, co zauważa organ odwoławczy, nie zawierało wyraźnego oznaczenia przesyłki, stąd trudno jednoznacznie przyjąć, że zawierało ono właśnie to odwołanie, to jednak wypada zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organy powinny w tym zakresie przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające. Nie uczynił tego jednak ani Starosta, ani Wojewoda. Mając na względzie niekorzystne dla strony postępowania i nieodwracalne w postępowaniu administracyjnym skutki uchybienia terminu przy jednoczesnym niezłożeniu wniosku o jego przywrócenie, organ stwierdzając uchybienie terminu na podstawie art. 134 Kodeksu musi w sposób pewny to naruszenie ustalić. W rozpatrywanej sprawie zachodzą istotne wątpliwości. Organ odwoławczy dążąc do jednoznacznego ustalenia sposobu złożenia odwołania winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy przed Starostą [...] toczą się inne postępowania, w których stroną jest skarżący reprezentowany przez, nadającą odwołanie, Kancelarię Adwokatów i Radców Prawnych [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w K. oraz czy były składane inne pisma przez skarżącego tego dnia. Wskazane byłoby jednoznaczne ustalenie, jaką drogą wpłynęło do Urzędu Starosty przedmiotowe odwołanie. Przedstawiona na odwołaniu skarżącego prezentata nie wyjaśnia bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, czy odwołanie zostało osobiście złożone w Kancelarii Urzędu, czy też wpłynęło ono do niego za pośrednictwem operatora pocztowego. Wypada w tym miejscu zauważyć, że podczas badania terminowości złożenia rozpatrywanej skargi w niniejszym postępowaniu, Wojewoda ustalił jednoznacznie, że skarga wpłynęła doń za pośrednictwem operatora pocztowego, a złożona przez skarżącego kserokopia dowodu potwierdzenia nadania skargi, potwierdziła uwidoczniony w wykazie Wojewody nr nadania – tj. nr [...]. Podobnego badania nie przeprowadzono jednakże w przypadku rozpatrywanego odwołania. Nie można zatem w tych warunkach przyjąć gołosłownego twierdzenia organu odwoławczego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie posiadał wystarczających podstaw, aby przyjąć, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy art. 77 §1 Kodeksu, który stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, który jako odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do właściwej jej oceny i wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych stanie sprawie podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest jednoznaczne ustalenie, czy w Starostwie Powiatowym w C. prowadzone były jeszcze inne postępowania z udziałem skarżącego i czy w tym dniu wpłynęły do Urzędu jeszcze inne pisma od skarżącego. W przypadku braku pozywanego ustalenia, uznać należy, że odwołanie skarżącego wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu i co jest w tym związane wymaga merytorycznego rozpatrzenia.