II SA/Gl 1191/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg K. K., T. K. oraz S. Z. na uchwałę Rady Gminy Panki z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 28.201.2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. Pismem z 21 sierpnia 2021 r. K.K. i T.K. (dalej jako skarżący) reprezentowani przez adwokata K.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Panki nr 28.201.2021 z 12 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie Panki, gmina Panki. Plan ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2021 r. poz. 5235. W skardze tej przedmiotową uchwałę zaskarżono w całości i zarzucono jej naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), poprzez pozbawienie drogi charakteru publicznej wbrew unormowaniom wynikającym z treści tego przepisu. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) poprzez wyłączenie drogi oznaczonej w planie jako droga 1KDW z katalogu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców oraz naruszenia władztwa planistycznego gminy. W oparciu o postawione zarzuty wystąpiono o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zasądzenia kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego, wstrzymania wykonania uchwały do dnia wydania przez sąd orzekający orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia orzeczenia oddalającego skargę. Skarżący swój interes prawny we wniesieniu skargi wykazują w oparciu o art. 64 Konstytucji i wynikającym z niego prawie własności oraz z treści art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżących przedmiotowa uchwała ogranicza, a w zasadzie uniemożliwia podział nieruchomości to jest działki 1. do nich należącej, a skarżący ubiegają się o to od [...] r. Treść postanowień przyjętej uchwały w praktyce uniemożliwia podział wyżej wymienionej działki, a tym samym godzi w sferę praw skarżących. W motywach skargi podkreślono, że mocą zaskarżonej uchwały zmieniono charakter drogi przebiegającej częściowo przez działkę 1. stanowiącą współwłasność skarżących oraz działkę 2. stanowiącą własność S.Z., która również wniosła analogiczną skargę do tutejszego Sądu. Dla terenu drogi, która została oznaczona symbolem 1KDW, uchwała ustaliła przeznaczenie podstawowe jako teren drogi wewnętrznej oraz przeznaczenie dopuszczalne jako sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ciągi piesze i rowerowe. W motywach skargi przybliżono działania skarżących zmierzające do podziału posiadanej przez nich nieruchomości i podejmowane w tym zakresie działania organu gminy oraz organu wyższego stopnia. W skardze tej odwołano się do regulacji zamieszczonych w ustawie o drogach publicznych i zasad pozbawienia drogi publicznej jej dotychczasowego charakteru i przedstawiono okoliczności, w jakich takie działanie jest dopuszczalne. Na poparcie stawianych tez przywołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W konkluzji skargi stwierdzono, że nadanie drodze 1KDW statusu drogi wewnętrznej jest więc wadliwe i nadmiernie ingeruje w prawa właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Panki wniósł o oddalenie wniesionej skargi. W odpowiedzi tej podkreślono, że działania organów gminy prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie dopuszczono się naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie wniesionej skargi. W ocenie organów gminy nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie przy przyjmowaniu spornej uchwały. Podkreślono, że wyznaczona w planie droga wewnętrzna obsługiwać będzie dwie działki jest wyznaczona w sposób logiczny i nie budzący wątpliwości. Nowo uchwalony plan miejscowy nie narusza prawa własności. Droga wewnętrzna i działki wydzielone wzdłuż tej drogi mają, a w przypadku wtórnego podziału nieruchomości będą miały dostęp do dróg publicznych. Podkreślono, że występujący w regulacjach prawnych wymóg dostępu do drogi publicznej jest spełniony w przypadku bezpośredniego dostępu do takiej drogi publicznej jak również w przypadku dostępu do drogi wewnętrznej lub poprzez ustanowioną służebność drogową. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że droga wewnętrzna nie zmieni po podziale swojego przeznaczenia, dalej będzie drogą, a ustanowienie drogi wewnętrznej nie powinno mieć wpływu na wartość nieruchomości. W dalszej części odpowiedzi zakwestionowano wykazanie przez skarżących naruszenia interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nadto przybliżono regulacje prawne i wynikające z tego konsekwencje w zakresie ciążącego na gminie obowiązku zbiorowego zaspokajania potrzeb wspólnoty w tym w zakresie budowy i utrzymania dróg publicznych. Analogiczną skargę do przedstawionej na wstępie niniejszego uzasadnienia wniosła S.Z. (dalej jako druga skarżąca) reprezentowana przez adwokata K.B.. Treść skargi jak również stawianych zarzutów kwestionowanej uchwale Rady Gminy Panki jest tożsama z przedstawioną powyżej, zatem zbędne jest powielanie tych rozważań. Analogicznie sytuacja przedstawia się w odniesieniu do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. , poz. 329 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że skład orzekający przeprowadzający kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Gminy Panki ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przed merytorycznym odniesieniem się do wniesionych skarg przyjdzie dostrzec, że obie skargi posiadają analogiczną treść i tożsame zarzuty, zatem sytuacja ta pozwala na to, aby niniejsze rozważania prowadzić łącznie w stosunku do obu wniesionych do sądu skarg. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skargi zostały wniesione do Sądu przez osoby fizyczne w oparciu o postanowienia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372). Stosownie do postanowień przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga wykazania po stronie wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzą z tego, że przed organem wykonawczym przedmiotowej gminy powadzone jest od [...] r. postępowanie o dokonanie podziału działki należącej do skarżących. Zdaniem skarżących treść uchwały w istotny sposób ogranicza, o ile nie uniemożliwia podział nieruchomości. Wcześniejsza wersja planu przewidywała istnienie na tym terenie drogi publicznej, a obecna treść planu skutkuje tym, że zmieniony został status planowanej drogi na drogę wewnętrzną. Przedstawiona okoliczność pozwala uznać, że skarżący w sposób wystarczający wykazali występowanie po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przywoływanej powyżej uchwały. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę akcentują, że w następstwie przyjęcia przedmiotowej uchwały uniemożliwiona lub też znacznie ograniczona będzie możliwość skutecznego podziału nieruchomości przez nich posiadanych, a tym samym prawidłowego ich wykorzystania. W świetle przedstawionych argumentów rozważenia wymaga, czy uchwała przyjęta przez Radę Gminy Panki jest prawidłowo wydana czy też faktycznie narusza  interes prawny skarżących. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna posiadać uzasadnienie. Akta administracyjne przekazane przez organ administracji publicznej pozwalają stwierdzić, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego i w dodatku przyjmowana w szczególnej procedurze nie narusza obowiązujących regulacji prawnych, gdy idzie o przyjmowanie planów zagospodarowania przestrzennego. Treść przyjętej uchwały już zawiera regulacje wpływające na sposób jej interpretacji, jednakże dostrzec należy, że uchwała ta posiada także swoje uzasadnienie. W konsekwencji uznać należy, że od strony proceduralnej przedmiotowej uchwale nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucili przedmiotowej uchwale naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 poz. 1376), poprzez pozbawienie drogi charakteru publicznej wbrew unormowaniom wynikającym z treści tego przepisu. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) poprzez wyłączenie drogi oznaczonej w planie jako droga 1KDW z katalogu zbiorowych potrzeb jej mieszkańców oraz naruszenia władztwa planistycznego gminy. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia postanowień art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Przywołany tu przepis nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem droga, o której mówią skarżący nie istnieje. Jak wynika z akt sprawy i pism skarżących i to kierowanych nie tylko do aparatu pomocniczego organu wypowiadającego się w rozpoznawanej sprawie i co zostało potwierdzone w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem, przedmiotowa droga nie istnieje, a była jedynie projektowana w postanowieniach wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro wskazana droga nie istnieje to tym samym nie można jej wyłączyć z użytkowania, jak również nie można nadać jej nowej kategorii. W świetle poczynionych ustaleń uznać należy, że wskazany przepis mocą kwestionowanej uchwały nie został naruszony. W odpowiedzi na skargę organ gminy wskazał i przedstawił motywy, którymi kierował się przyjmując taką treść w uchwalanym planie. Podkreślić należy, że jak wskazuje to organ gminy, na terenie tej gminy dominuje takie ujęcie dróg dojazdowych do poszczególnych posesji, a zatem przypisanie wskazanej drodze charakteru drogi wewnętrznej nie jest sytuacją odosobnioną w tej gminie i nie stanowi przejawu wykorzystania w sposób nieprawidłowy przysługującego organom gminy władztwa planistycznego. W konsekwencji postawiony zarzut nie może zostać przyjęty i uznany za uzasadniający uchylenie przedmiotowej uchwały. Na marginesie rozpoznawanej sprawy można zauważyć, że między skarżącymi, a organami gminy występuje spór, który sprowadza się do tego, kto ma ewentualnie finansować budowę spornej drogi i jej utrzymanie. Skarżący utrzymują, że zaliczenie przedmiotowej drogi do dróg wewnętrznych uniemożliwi lub znacznie utrudni im podział posiadanych nieruchomości. Takie stanowisko jest wyrazem reprezentowania własnego interesu prawnego i faktycznego i jest w pełni zrozumiałe, jednakże mając na uwadze uwarunkowania miejscowe dostrzec należy, że przyjęcie takiego rozwiązania stawiałoby skarżących w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych właścicieli nieruchomości, których nieruchomości zlokalizowane są przy drogach wewnętrznych. W konsekwencji uznać należy, że stanowisko skarżących jest zrozumiałe, jednakże nie może ono uzasadniać uwzględnienia wniesionej skargi, albowiem organy gminy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a tylko takie kryterium Sąd może brać pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.