II SA/Gl 1193/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. F. i R. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał R. i A. F. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.. Stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji oprócz małżonków R. i A. F., był również T. W., którego wniosek zainicjował postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2015 roku skarżący R. i A. F. domagali się uchylenia, na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. w/w ostatecznej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. znak: [...] z dnia [...] roku oraz wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...] roku nie jest prawidłowa, albowiem na jej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał skarżącym rozbiórkę budynku wzniesionego na należącej do skarżących nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej, pomimo że - zdaniem skarżących – istniała i istnieje możliwość legalizacji tego obiektu. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których podkreślono, że nakaz rozbiórki jest sankcją najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego nakazu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących możliwe jest uchylenie powyższej decyzji w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., albowiem jako decyzja nakładająca na stronę obowiązek, winna być ona kwalifikowana jako decyzja, na mocy której strona nie nabywa prawa. Za uchyleniem tej ostatecznej decyzji przemawia również interes strony. Z ostrożności skarżący podnieśli, że uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] roku jest możliwe także na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 104 i art. 155 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] roku nakazującej dokonać rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie przez organ, czy zachodzą przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnie uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o ten przepis nie może natomiast zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie organu I instancji, przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest art. 49b ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ administracyjny do określonego orzeczenia w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka. Organ podkreślił, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa i zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 k.p.a. - w istocie oznaczałaby powrót do stanu niezgodnego z prawem. Nadto, organ argumentował, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest zależna od uznania administracyjnego, a tylko taka może być wzruszona w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. i A. F., zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a., polegającym na nierozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Jako ewentualną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej wskazali bowiem nie tylko przepis art. 155 k.p.a., ale również przepis art. 154 k.p.a., a ponadto wnieśli o wszczęcie postępowania legalizacyjnego wobec obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.. Podnieśli nadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, a także stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości ostatecznych decyzji ma bowiem na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a także przyczynia się do ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się jakoby organ powiatowy nie odniósł się do części wniosku, ograniczając się do odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., bez jednoczesnego przeanalizowania możliwości uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji. Po pierwsze bowiem decyzja o rozbiórce, wydawana na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, "nabycie praw" jest rozumiane szeroko i może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Po drugie, zarówno art. 154 k.p.a., jak i art. 155 k.p.a. nie dotyczą decyzji tzw. związanych. Decydując o tym, czy decyzja może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 k.p.a., organ w pierwszej kolejności winien jest ustalić charakter owej decyzji, tj. czy jest ona decyzją "związaną", czy też opartą na uznaniu administracyjnym. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organowi określone rozstrzygnięcie, nie ma możliwości dokonania jego zmiany lub uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. W ocenie organu II instancji powyższe sprawia, że ostateczna decyzja z dnia [...] roku nie może być uchylona tak w trybie art. 155 k.p.a., jak i art. 154 k.p.a., tym bardziej, że takiemu uchyleniu sprzeciwia się przepis art. 48 prawa budowlanego, który stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Decyzja wydana na podstawie art. 49b, podobnie jak decyzja z art. 48 prawa budowlanego jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ na obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą. Organ II instancji uznał za chybiony zarzut małżonków F., jakoby organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, tj. nie rozpatrzył ich wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że o legalności budowy na działce nr [...] w Z. przesądziła już decyzja z dnia [...] roku. Ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii naraziłoby nowo wydaną decyzję na wadę kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pismem z dnia 23 listopada 2015 roku R. F. i M. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] roku pomimo, że z treści wniosku i zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało w sposób oczywisty, iż decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały; – art. 154 i 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymienione w tych przepisach przesłanki pozwalające na uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] roku; – art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, pomimo że odwołujący wnosili o uchylenie ostatecznej decyzji oraz wszczęcie postępowania legalizacyjnego wobec obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] w Z., w tym wiaty, która nie była objęta nakazem rozbiórki; – art. 77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prawidłowego zebrania I oceny materiału dowodowego, w efekcie czego nie uwzględniono, że decyzja o rozbiórce jest niewykonalna; – art. 48 i 49b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie braku możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego zgodnie z wnioskiem, w sytuacji gdy nakaz rozbiórki nie był jedynym rozstrzygnięciem możliwym do orzeczenia w postępowaniu legalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzja z dnia [...] roku nie może zostać uchylona w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., z uwagi na to, że ma charakter związany, podczas gdy wskazane przepisy mogą stanowić podstawę uchylenia jedynie decyzji opartych na swobodzie uznania organów. Nadto podniósł, że ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. odmówiono stwierdzenia nieważności objętej postępowaniem decyzji rozbiórkowej PINB w Z. z dnia [...] r., a wniesiona na tę decyzję skarga została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć zasadniczo z innych powodów niż podane przez skarżących. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ I instancji nieprawidłowo rozpoznał wniosek skarżących R. i A. F. jedynie w zakresie realizacji przesłanek z art. 155 k.p.a., podczas gdy skarżący oparli swój wniosek alternatywnie na podstawie art. 155 k.p.a. lub 154 k.p.a. Za przyjęciem tezy o ograniczeniu rozpoznania sprawy przez organ I instancji przemawia nie tylko fakt powołania, jako podstawy prawnej decyzji z dnia [...] roku tylko przepisu art. 155 k.p.a., ale również brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu tej decyzji do żądania skarżących opartego na przepisie art. 154 k.p.a. Z części motywacyjnej decyzji organu I instancji nie sposób wyprowadzić wniosku, jakoby organ ten w ogóle rozważał możliwości zastosowania w sprawie art. 154 k.p.a., pomimo że skarżący w sposób wyraźny wskazali, że swoje żądanie wywodzą z treści art. 154 k.p.a., a w przypadku, gdyby nie mógł on stanowić podstawy uchylenia ostatecznej decyzji, domagają się jej uchylenia w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do konstatacji, że organ ten, przyjmując, że na mocy decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki strona "nabyła prawo" w rozumieniu art. 155 k.p.a., niejako z automatu oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 k.p.a., całkowicie pomijając żądanie skarżących oparte na treści art. 154 k.p.a., nie czyniąc przy tym jakichkolwiek rozważań co do zasadności wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracyjny winien jest w sposób wszechstronny rozpoznać sprawę, w przedmiocie której prowadzi postępowanie administracyjne, w szczególności powinien w sposób kompleksowy rozpoznać wszelkie zgłaszane przez stronę wnioski, co nie tylko ma przyczynić się do wydania prawidłowego, tj. zgodnego z przepisami prawa i uwzględniającego słuszny interes stron oraz interes społeczny, rozstrzygnięcia, ale również pogłębiać zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Uchybienie, jakiego dopuścił się organ I instancji, miało swoje reperkusje w postępowaniu odwoławczym, a to z tego względu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznający odwołanie, pochylił się również na kwestią zasadności wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., a nie tylko - jak uczynił to organ niższego stopnia- na podstawie art. 155 k.p.a. Niewątpliwie, takie rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia oraz treść podniesionych przez małżonków P. zarzutów, można by uznać za prawidłowe, ale tylko w sytuacji, gdyby organ I instancji uczynił przedmiotem swojego rozstrzygnięcia również żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a., a nie - jak miało to miejsce w tej sprawie - jedynie art. 155 k.p.a. Skoro jednak w realiach przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do wniosku skarżących w zakresie zastosowania art. 154 k.p.a., to organ II instancji nie mógł konwalidować tego uchybienia i de facto rozszerzyć rozpoznanie sprawy o żądanie wywodzone z treści art. 154 k.p.a. Takie działanie organu II instancji oznaczało faktyczne naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W takim układzie procesowym skarżący bowiem nie mogli, w zwykłym toku instancji, odwołać się od rozstrzygnięcia w przedmiocie zastosowania art. 154 k.p.a. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest istotnym naruszeniem prawa. Mając wzgląd na powyższe, uznać należało, że przeprowadzona w niniejszej sprawie przez organ II instancji ocena zasadności żądania skarżących opartego na przepisie art. 154 k.p.a., które to żądanie nie było przedmiotem rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe skarżących, uniemożliwiając im obronę ich interesu prawnego w zwykłym toku postępowania. Waga naruszenia, jakiego dopuścił się organ odwoławczy jest na tyle doniosła, że uchybienie to winno być kwalifikowane jako naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Powyższa okoliczność daje z kolei podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oba organy rozstrzygające przedmiotową sprawę administracyjną dopuściły się również naruszenia, mogącego skutkować - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wznowieniem postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, że organy te nie poczyniły jakichkolwiek starań o ustalenie wszystkich stron postępowania w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] roku, bezrefleksyjnie przyjmując, że jedynymi stronami tego postępowania są R. i A. F.. Żaden z organów nie podjął próby ustalenia, czy przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązków innych jeszcze podmiotów, w szczególności T. W., którego wniosek zainicjował postępowanie zakończone ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki budynku posadowionego na nieruchomości skarżących. Nie może budzić wątpliwości, iż to na organie administracyjnym ciąży obowiązek prawidłowego ukształtowania postępowania administracyjnego w zakresie podmiotowym. Przez cały tok postępowania organy obowiązane są czuwać, by w sprawie zapewniony miały udział osoby, których praw lub obowiązków dotyczy wynik postępowania. Nie przesądzając o tym, które podmioty ad casum winny być uznane za strony postępowania o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] roku, zasygnalizować należy, że co do zasady stronami postępowań prowadzonych w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. są te same podmioty, które były stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która ma zostać wzruszona, chyba że zostanie wykazane, że w postępowaniu nadzwyczajnym podmioty te nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niemniej jednak, organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie winny były ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązków dotyczy postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących oraz czy podmiotowy zakres niniejszego postępowania jest tożsamy z zakresem podmiotowym pierwotnego postępowania. Zarówno jednak organ I, jak II instancji, zaniechały tej powinności. Należy przy tym zaznaczyć, że w związku z przyjęciem przez organy administracyjne za podstawę swoich rozstrzygnięć przepisu art. 155 k.p.a., szczególnie istotne znaczenia miało prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stron postępowania, albowiem we wskazanym trybie decyzja ostateczna może być zmieniona lub uchylona jedynie za wyraźną zgodą wszystkich stron, które ma mocy decyzji nabyły prawo. Ewentualne wzruszenie decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. bez uzyskania zgody wszystkich stron stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a., zaś samo niezawinione przez strony niewzięcie udziału w tym nadzwyczajnym postępowaniu, stanowiącym ustawowy wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), byłoby podstawą do wznowienia postępowania, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie jedynie zasygnalizować należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku oraz wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją brały udział oprócz skarżących również inne podmioty. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie nastąpiły okoliczności dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także wystąpiły inne naruszenia przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jako że decyzje organów obydwu instancji obarczone są wadą, która daje podstawę do wznowienia postępowania (pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu), a nadto organ pierwszej instancji nie rozpoznał w ogóle sprawy w zakresie żądania opartego na treści art. 154 k.p.a., zasadnym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] roku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji winien ustalić wszystkie osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] roku i zawiadomić je o postępowaniu, tak by umożliwić im czynny w nim udział. Nadto, organ I instancji powinien w sposób kompleksowy rozpoznać wniosek skarżących, weryfikując, czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej, tak na podstawie art. 155 k.p.a. jak i 154 k.p.a. W tym względzie powinien ustalić w pierwszej kolejności czy w oparciu o tę decyzję którakolwiek, i która, ze stron nabyła prawo. Skoro zatem w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, a nadto organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa w postaci pozbawienia stron dwuinstancyjnego toku postępowania (art. 10 k.p.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i 1c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 2011 ustawy p.p.s.a.