II SA/Gl 1193/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z odprowadzaniem wód opadowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia 21 marca 2016 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] ( dalej: PINB ) o interwencję w związku ze stwierdzoną przebudową wylotu urządzenia wodnego wraz ze zmianą jego lokalizacji na terenie działki nr [...] k.m. [...], obręb P. Jednocześnie poinformował, że w stosunku do odbudowanego rowu melioracyjnego Zarząd podejmie działania kontrolne w późniejszym terminie. Do powyższego pisma załączony został protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 4 i 10 marca 2016 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. W dniu 11 maja 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że na działce [...] w P. wykonano zarówno wylot jak i rów. Wylot o średnicy 400 mm. Natomiast rów główny na odcinku od wykonanego wylotu do zalewiska o długości ok. 220 m oraz rów boczny lewostronny o długości ok. 60m. Obecni na miejscu przedstawiciele RZGW oświadczyli, że zarówno wylot jak i rów główny oraz boczny zostały wykonane bez wymaganych dokumentów przewidzianych przez prawo wodne, tj. bez koniecznych pozwoleń wodnoprawnych. Zawiadomieniem z dnia 18 maja 2016r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wykonania na działce nr [...] wylotu wód z placu składowego firmy "C" w P. oraz w sprawie samowolnie odbudowanego górnego odcinka rowu melioracji szczegółowej na terenie działki [...] w P. W dniu 25 maja 2016 r. M. M. - pełnomocnik "C" Sp. z o.o. oraz W. J., złożył oświadczenie w siedzibie organu, że rów był zasypany jedynie w części działki [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB wstrzymał prowadzone przez inwestora – W. J. roboty budowlane, polegające na odbudowie górnego odcinka rowu melioracji szczegółowej, na terenie działki [...] w P. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości samowolnie odbudowanego górnego odcinka rowu melioracji szczegółowej na terenie działki [...] w P. Do akt sprawy załączona została decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nakazująca W. J. przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie działki nr [...] k.m. [...], poprzez usunięcie nawiezionego na przedmiotowy grunt materiału oraz odtworzenie zasypanego rowu melioracyjnego. Ponadto załączono sporządzony przez Gminną Spółkę Wodną P. protokół z kontroli wykonania nałożonego obowiązku z dnia [...] r. W w/w protokole odnotowano, że na działce nr [...] dokonano odtworzenia rowu melioracyjnego zgodnie z przebiegiem uwidocznionym na załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy P. Załączony został również protokół sporządzony przez przedstawicieli Urzędu Gminy P. na okoliczność sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. W powyższym protokole odnotowano, że został usunięty nawieziony materiał i odtworzone zostały rowy melioracyjne zgodnie ze stanem uwidocznionym na załączniku graficznym do decyzji. Do akt sprawy załączono także pismo z dnia 28 stycznia 2016 r. Gminnej Spółki Wodnej w P., adresowane do W. J., w którym wskazano parametry techniczne rowów zlokalizowanych w rejonie nieruchomości będącej jej własnością. W dniu 29 czerwca 2016r. do siedziby organu wpłynęła ekspertyza techniczna dotycząca prawidłowości samowolnie odbudowanego górnego odcinka rowu melioracji szczegółowej na terenie działki [...] w P., datowana na dzień 24 czerwca 2016r., sporządzona przez mgr inż. M. C. W powyższej ekspertyzie stwierdzono zgodność przebiegu odbudowanej części rowu melioracyjnego z załącznikiem graficznym do decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. Przywrócono stan układu melioracyjnego z roku 2009, a roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlanych. Odbudowany rów spełnia warunki techniczne wskazane w piśmie Gminnej Spółki Wodnej w P. z dnia 28 stycznia 2016 r. Średnia głębokość rowu wynosi około 1 m, a szerokość dna około 0,5 m. Nachylenie skarp rowu jest prawidłowe i zapewnia stabilną pracę całego układu melioracyjnego. Zalecono stałe monitorowanie stanu rowów z uwagi na to, że grunt rodzimy podatny jest na "podmywanie" skarp, a w rezultacie na zamulanie koryta. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] umorzył postępowanie w sprawie samowolnie odbudowanego górnego odcinka rowu melioracji szczegółowej na terenie działki [...] w P. wskazując, że roboty w tym zakresie zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i wytycznymi Gminnej Spółki Wodnej w P., jak również z nakazem zawartym w decyzji Wójta Gminy P. o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. W ocenie organu brak jest jednocześnie prac do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy Gliwice - Zachód w Gliwicach, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i akceptację ekspertyzy technicznej, w konsekwencji przedwczesne przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Prokurator zwrócił uwagę, że kwestionowana ekspertyza nie wskazuje celu w jakim został odbudowany rów, nie odnosi się do jego parametrów technicznych oraz sposobu wykonania prac. Jest zbyt lakoniczna i ogólnikowa oraz wewnętrznie sprzeczna, dlatego nie spełnia wymogów nałożonych przez organ. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postępowanie winno zostać umorzone przede wszystkim z innego powodu niż został wskazany przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowa inwestycja została bowiem zrealizowaną w związku z realizacją nakazu zawartego w decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., którym nakazano W. J. odtworzenie zasypanego rowu melioracyjnego. Powyższej decyzji nadano dodatkowo rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym należało stwierdzić, iż skoro wykonane roboty związane były z realizacją nakazu organu administracji publicznej, to tym samym nie można uznać za akceptowalne stanowisko, że w istocie roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Konsekwencją nie wywiązania się z nałożonego przez Wójta Gminy P. obowiązku, byłoby wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania. W ocenie organu nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotowy rów już uprzednio istniał, a jego "odtworzenie" stanowiło przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie, tj. stanu sprzed jego zasypania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1, art. 136, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu wydania decyzji nakazującej odtworzenie rowu melioracyjnego oraz brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ w sposób błędny przyjął, iż decyzja organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 29 Prawa wodnego, zastępuje obowiązek dokonania zgłoszenia robót budowlanych, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę robót budowalnych wykonanych przez inwestora. Zdaniem Prokuratora decyzja Wójta Gminy P., nie zwalnia z obowiązku zgłoszenia robót budowlanych. Prokurator zwrócił również uwagę, że organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, tym samym nie podjął kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego Prokurator wnosił i wywodził jak w skardze, wskazując jednocześnie, że obecnie wykonanie rowu melioracyjnego wymaga dokonania zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie przypomnieć trzeba, że przedmiotem skargi była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie odbudowanego górnego odcinka rowu melioracji szczegółowej. Przy czym oba organy wskazały, że wykonane roboty były następstwem wydanej przez Wójta Gminy P. decyzji w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 469 z późn. zm.) nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie, poprzez odtworzenie przedmiotowego rowu. Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że celem art. 29 ustawy Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 160/07-http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 73 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Z kolei art. 77 tej ustawy stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Przy czym utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji ( art. 64 ust.1). W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, może w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności ( art. 64b). Zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 19 lit a ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: rowy. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Oczywistym więc jest, że nie należy to do kompetencji wójta gminy. Ponadto podkreślić należy, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają nie tylko przez jedną nieruchomość, ale rozciągają się na wielu gruntach położonych na terenie różnych gmin. Dlatego to starosta – a więc szczebel powiatowy - jest odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru nad tego typu urządzeniami ( por. postanowienie NSA z dnia 19 marca 2014r. sygn. akt II OW 184/13, LEX nr 1436968). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust.1 Prawa wodnego, dlatego też unormowanie zawarte w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w tym stanie faktycznym i prawnym, nie tworzyło normy kompetencyjnej do nałożenia przez wójta obowiązku odtworzenia przedmiotowego rowu. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zarówno art. 77 jak też art. 64 Prawa wodnego stanowią lex specialis wobec art. 29 tejże ustawy. Wynika to ze stwierdzenia, że przedmiotowa sprawa dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, jakim jest rów melioracyjny. Natomiast ratio legis unormowania art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Sytuacja taka istnieje wówczas, gdy urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest użytkowane, jednakże zaniedbano jego utrzymania w należyty stanie. Natomiast w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji (dotyczy to też sytuacji, gdy urządzenie wodne przestaje taką funkcję pełnić, bo zastało zlikwidowane np. zasypane tak jak w niniejszej sprawie) lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, konieczna jest interwencja na podstawie przepisu 64 b Prawa wodnego. Natomiast wydana przez uprawniony organ w oparciu o ten przepis decyzja, stanowiła z kolei podstawę do wykonania prac związanych z odtworzeniem rowu, przy jednoczesnym zachowaniu regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.290 z późn. zm.), gdzie w art. 29 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 wskazano, że roboty budowlane polegające na wykonaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wymagają dokonania zgłoszenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na relację zachodzącą między Prawem budowlanym a Prawem wodnym. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw (zob. Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane Komentarz, Warszawa 2009, s.30). Oznacza to że, przy barku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s.10 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 2010r. sygn. akt II OSK 1654/09). Zatem zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. i uznania postępowania w tym zakresie za bezprzedmiotowe. Wskazać należy również, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z treści art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji, ale również z treści art. 15 k.p.a., który wprowadza zasadę dwuinstancyjności i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu (jako organu odwoławczego) o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów, którymi kierował się organ nie uwzględniając odwołania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie zadał sobie trudu weryfikacji zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu, choćby poprzez zapoznanie się ze wskazanym tam dokumentem w postaci kwestionowanej ekspertyzy technicznej - sam organ nie wspomina w swojej decyzji w jakikolwiek sposób o tym dokumencie. Oceny przedłożonej przez stronę ekspertyzy zaniechał również organ I instancji. Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Tymczasem w sprawie pozostają niewyjaśnione rozbieżności dotyczące stanu faktycznego, bowiem Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. w piśmie z dnia 21 marca 2016r. wskazuje, że stwierdził zmianę lokalizacji odbudowanego rowu melioracyjnego, z kolei protokół sporządzony przez Gminną Spółkę Wodną P. potwierdza odtworzenie rowu zgodnie z przebiegiem wynikającym z ortfotomapy. W aktach sprawy, brak jest również rozstrzygnięcia organu, w zakresie wyłączenia do odrębnego rozpoznania, sprawy dotyczącej samowolnego wykonania wylotu wód z placu firmy "C". Jedynie z treści notatki służbowej (k. 4/129) można domyślać się, że została w tym zakresie wydana odrębna decyzja. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB Powiatu [...] z dnia [...] r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższe rozważania i wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.