II SA/Gl 1195/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] r. A. K. zam. w B. przy ul. [...] poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., iż M. W. zam. w B. przy ul. [...] dopuściła się samowoli budowlanej na działce oznaczonej numerem [...]. Pismem z dnia [...] r. PINB w B. przekazał to pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. W sprawie dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny. W ich trakcie stwierdzono, iż na działce oznaczonej numerem 1 znajduje się garaż drewniany. Obecny na oględzinach mąż M. W., A. G. okazał potwierdzenie przyjęcia przez Starostę [...] zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2. Zgłoszenie to złożyli A. i S. K.. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. Ustalono, że garaż wybudowali poprzednicy prawni M. W., A. i S. K.. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości doszło do tego w [...]r., przed nabyciem przez nią własności nieruchomości (co też miało miejsce w [...]r.). W trakcie postępowania ustalono także, że budynek jest odległy o 0,3 m od granicy z działką oznaczonej numerem ewidencyjnym 2 i około 0,8 m. od granicy działki oznaczonej numerem 3. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB dla Powiatu [...] nakazał M. W. rozbiórkę garażu. W uzasadnieniu stwierdził, iż obiekt ten stanowi samowolę budowlaną. Jego wymiary (ponad 25 m2) zobowiązywały inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę. Samowoli tej nie można również legalizować, gdyż nie odpowiada przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek jest bowiem odległy o 0,3 m od granicy z działką oznaczonej numerem ewidencyjnym 2 i około 2 m. od granicy działki oznaczonej numerem 3. Postanowieniem z dnia [...] r. organ sprostował oczywistą pomyłkę pisarską dotyczącą odległości budynku garażowego od działki sąsiedniej. Po sprostowaniu uzasadnieniu decyzji znalazło się stwierdzenie, iż "garaż jest usytuowany w odległości 0,80 m od granicy działki 4". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. W.. Podniosła w nim, iż roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane na miejscu istniejącej przynajmniej od 20 lat starej zabudowy. Wskazała, iż posiada zgodę właścicieli sąsiedniej nieruchomości na zbliżenie budynku do granicy ich działki. Garaż znajduje się zaś w odległości około 20 metrów od budynku sąsiadów. W związku z tym wniosła o legalizację samowoli bądź wyrażenie zgody na dostosowanie zabudowy do istniejącego prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzje i orzekł merytorycznie nakazując M. W. rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1 w B. przy ul. [...]. Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji był art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż decyzja została wydana [...] r. jednakże stronom postępowania wysłana dopiero dnia [...]r. Stąd wynika, iż orzeczenie II instancji zapadło dopiero dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zasadniczo zaakceptowały wszystkie ustalenia organu I instancji i wywiedzione z nich skutki prawne. Stwierdził jednak, iż decyzja została wydana na złej podstawie prawnej, zatem musiało zapaść orzeczenie reformatoryjne. W tym zakresie uzasadnił stosowanie w takich przypadkach rozwiązania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła M. W.. Zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie usytuowanie garażu na działce skarżącej narusza w sposób niedopuszczalny wspomniany § 12 rozporządzenia, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie szkicu nie odzwierciedlającego stanu na gruncie, - niepodejmowanie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu M. W. podniosła, że: - zgłoszenie budynku gospodarczego dotyczyło obiektu o powierzchni 5,40x4,60 metrów i taki budynek został wykonany, przy czym wymiary te dotyczą powierzchni i wymiarów bez uwzględnienia ścian wewnętrznych, - właściciele działki o numerze 4 wyrazili pisemną zgodę na zbliżenie budynku do ich granicy, - dzierżawi 5 metrowy pas działki o numerze 4 – zatem posiada tytuł prawny do fragmentu działki 4. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że doręczenie decyzji (co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru) M. W. nastąpiło dnia [...]r. Zatem termin do złożenia skargi upływał dnia [...] r. Skarga została zaś złożona w siedzibie organu [...] r. Uchybiono zatem 30 dniowemu terminowi do złożenia skargi. Tutejszy Sąd uwzględnił jednak wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w sprawie jest wzniesienie budynku gospodarczego. Zamiar jego realizacji został poprzedzony zgłoszeniem, o którym mowa w art. 29 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zgłoszenie to odnosiło się jednak do obiektów o powierzchni do 25 m2. W związku z tym, że faktyczna powierzchnia budynku jest większa, trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc przedmiotowy obiekt należy uznać za samowolę budowlaną. Przy czym tryb postępowania wskazany przez organ II instancji (art. 51 ustawy Prawo budowlane) Sąd uznaje za prawidłowy. Okoliczność, iż wybudowany obiekt przekracza powierzchnię 25 m2 nie jest sporna. W związku z tym, iż budynek został wzniesiony z naruszeniem dokonanego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego dokonał ustaleń, czy możliwa jest legalizacja. PINB dla Powiatu [...] uznał iż ta ostatnia jest jednak niemożliwa, gdyż lokalizacja obiektu narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W związku z powyższym orzekł rozbiórkę. Na początku skład orzekający zwraca uwagę, iż orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego stanowi najbardziej dotkliwą konsekwencję samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie winno zostać podjęte po dokładnym wyjaśnieniu sprawy. Dotyczy to zwłaszcza ustalenia okoliczności faktycznych, co do których nie może być żadnych wątpliwości. Z tego punktu widzenia jeden z zarzutów skargi okazał się zasadny. Otóż w aktach sprawy znajduje się odręczny rysunek stanowiący odwzorowanie stanu na gruncie, granicy nieruchomości oraz zarys będącego przedmiotem postępowania budynku. W ocenie składu orzekającego tego typu rysunek, ze względu na brak odpowiedniego zwymiarowania oraz wymaganej w takich sprawach dokładności nie obrazuje w sposób wystarczający podstawowych danych, które decydują o ustaleniu możliwości (lub braku możliwości) legalizacji samowoli. Dlatego należy uznać, iż w tym zakresie organy administracji naruszyły reguły przewidziane w art. 7 oraz 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczne jest zatem powtórzenie czynności w zakresie dokonania odpowiednich pomiarów a następnie odwzorowania stanu faktycznego na działce na odpowiednio dokładnym rysunku. Mając pełną świadomość pojawiających się tu wątpliwości prawnych organ administracji winien przynajmniej rozważyć możliwość zastosowania instytucji odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaje się to zasadne ze względu na to, że lokalizacja budynku nie jest sporna z właścicielami sąsiedniej nieruchomości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. (sygn. II OSK 1951/08 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1–4 tej ustawy. Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1–4 przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego". Skoro NSA dopuścił taką możliwość w odniesieniu do trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, to tym bardziej wydaje się ono uzasadnione w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.