II SA/Gl 1196/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi E.N. i P.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. P. N. i E. N. wystąpili z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr [...] położonej w B. przy ulicy [...] w prawo własności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 104 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1, ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), odmówił P. N. i E. N. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości usytuowanej w gminie B. oznaczonej nr dz. [...] k.m.15 obręb B. zapisanej w księdze wieczystej numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nabyli od Zakładu "A" Sp. z o.o. w D. na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu z dnia [...] r. repetytorium A numer [...]. Następnie organ wskazał, że wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), sprostowanym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. "że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W związku z powyższym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje m.in. użytkownikom wieczystym, którzy są osobami fizycznymi i w dniu wejścia życie ustawy - tj. w dniu 13 października 2005 r. posiadały prawo wieczystego użytkowania nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznczonych pod tego rodzaju zabudowę. W niniejszej sprawie, wobec faktu, iż nie została ona rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organy związane są wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to w praktyce, że przy rozstrzyganiu organy mają obowiązek stosowania przepisów sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r. W zaistniałej sytuacji nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 1 ust. 1 i ust. 3 cytowanej ustawy, gdyż w dniu 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość oddana była w wieczyste użytkowanie osobie prawnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. i E. N., zarzucając jej naruszenie: art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędne zastosowanie (odmowę zastosowania) i w konsekwencji naruszenie zasad konstytucyjnych - nierówne traktowanie wnioskujących wobec prawa demokratycznego państwa prawa, naruszenie porządku prawnego, pewności prawa, bezpieczeństwa obrotu prawnego skutkującego uznaniem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. jest wiążący w niniejszej sprawie; art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w procesie interpretacyjnym nakazu wykładni wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nie zostały spełnione przesłanki przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W uzasadnieniu podkreślili, że wymienione rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Podkreślili, że nie zaliczają się do tego grona podmiotów. Dodali, że przedmiotowa nieruchomość objęta użytkowaniem wieczystym jest przeznaczona na realizację celów mieszkaniowych. Stąd też w ich ocenie, wobec spełnienia wymogów określonych ustawą, odmowa przekształcenia jest błędna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie odwołał się do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku.) wskazując, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl natomiast ust. 3 tej ustawy z takim żądaniem mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa m.in. w ust. 1. Wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 tejże ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 17 marca 2015 r., zatem z tym dniem (zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) art. 1 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy, w zakresie uznanym za niekonstytucyjny, przestały obowiązywać. Zgodnie z obecną regulacją ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z żądaniem mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, osoby fizyczne, które użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r. lub na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Uprawnienie do przekształcenia przysługuje także osobom fizycznym i prawnym będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, oraz spółdzielniom mieszkaniowym będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem przekształcenia mogą również wystąpić następcy prawni wymienionych osób. Z akt niniejszej sprawy wynika, że E. N. i P. N. prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] nabyli aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. A Nr [...] od Zakładu "A" sp. z o.o. z siedzibą w D., która była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. w dniu 13 października 2005 r. Stosownie do treści obecnie obowiązującego art. 1 ust. 1 ustawy żądanie określone w tym przepisie nie przysługuje w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste osobom prawnym, a taką jest właśnie Spółka Zakłady "A". Tym samym E. i P. N. nie mają roszczenia o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Są oni bowiem następcami prawnymi osoby prawnej, o której nie mam mowy w art. 1 ust. 1 ustawy, a tylko następcy prawni osób wymienionych w tym przepisie nie mają takiego uprawnienia. Konsekwencją wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest zatem utrata przez E. N. i P. N. możliwości przekształcenia wieczystego użytkowania działki nr [...]. W związku z niespełnieniem podmiotowej przesłanki przekształcenia bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt przeznaczenia wymienionej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Podkreślając fakt, iż organy administracji, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działają na podstawie i w granicach prawa, wyeliminowanie niekonstytucyjnego przepisu powoduje, iż nie może on być zastosowany przez organ administracji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, P. N. i E. N.. Zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzona została co do zasady argumentacja zaprezentowana już w odwołaniu. Podkreślono przede wszystkim, iż powołane przez organy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2015 r. zostało zinterpretowane przez orzekające w sprawie organy w sposób niedopuszczalny. Skarżący nie zaliczają się bowiem do rozszerzonego kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, a przedmiotowa nieruchomość objęta użytkowaniem wieczystym jest przeznaczona na realizację celów mieszkaniowych a nie w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Skarżący korzystają z nieruchomości wyłącznie w celach mieszkaniowych. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje osoby prawne i wąską kategorię osób fizycznych, do której oni nie należą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Dodatkowo zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza utraty mocy obowiązującej kontrolowanych przepisów o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, a jedynie stwierdza ich niekonstytucyjność w ściśle określonym zakresie. Powołał się na pismo Ministerstwa Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2015 r. , w którym wskazane zostały wytyczne dla organów odnośnie stosowania art. 1 wymienionej ustawy po wejściu w życie wyroku Trybunału. Jednocześnie popierając zaprezentowaną tam wykładnię wskazał, że organy w niniejszej sprawie winny orzec o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że firma, od której skarżący nabyli prawo wieczystego użytkowania realizowała inwestycję, które od początku była przeznaczona na cele mieszkaniowe. Nieruchomość skarżących była i jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r. w pierwotnym brzmieniu w art. 1, umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Ponadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa prawo takie przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów. Następnie krąg podmiotów mogących żądać przekształcenia został rozszerzony. Po raz pierwszy ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371), kiedy na jej podstawie przekształcenia mogły również żądać osoby fizyczne, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r., a także na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Kolejne rozszerzenie nastąpiło ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Wówczas według art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogły wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 wskazanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art.1 ust. 1 i ust. 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Właśnie przepisy w tym brzmieniu zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (opublikowanym w Dz.U. w dniu 17 marca 2015 r. pod poz. 373) stwierdził, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie, w jakim przyznaje prawo do przekształcenia osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, po. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie to weszło w życie z dniem 17 marca 2015 r. i z tym dniem przepisy ustawy we wskazanym zakresie utraciły moc obowiązującą. W stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie osób prawnych (pomijając spółdzielnie mieszkaniowe) do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje zatem tylko w jednym przypadku, a mianowicie gdy prawo to jest związane z własnością lokali jako odrębnym przedmiotem własności. W związku z treścią art. 1 ust. 1 ustawy należy przy tym przyjąć, że chodzi w tym względzie o lokale mieszkalne. Tylko bowiem w takim przypadku wniosek następców prawnych takiej osoby prawnej mógłby zostać załatwiony pozytywnie. Zdaniem Sądu, jak trafnie wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, okoliczności takie w niniejszej sprawie nie występują. Ustalony przez organy stan faktyczny przesądza o konieczności odmowy wnioskowanego przekształcenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy na dzień 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej nr [...] były Zakłady "A" sp. z o.o. z siedzibą w D., czyli podmiot, nie uwzględniony obecnie w art. 1 ust. 1 ustawy, nie będący nadto właścicielem lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 ustawy), a tylko następcy osób wymienionych w tym przepisie mogą ubiegać się o przekształcenie. Jak ustaliły orzekające w sprawie organy aktem notarialnym z dnia [...] r. sprzedano E. i P., małżonkom N. prawo wieczystego użytkowania niezabudowanej nieruchomości - działki nr [...] położonej w. Zatem jak słusznie zauważył Wojewoda [...] małżonkowie N. nie byli wieczystymi użytkownikami tej działki w dniu 13 października 2005 r. (czyli w dacie wejścia wżycie ustawy o przekształceniu). Wieczystym użytkownikiem tej nieruchomości w powyższej dacie były Zakłady "A" sp. z o.o. czyli osoba prawna, która na mocy wymienionego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego utraciła uprawnienie do ubiegania się o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Uprawnienie takie utracili także następcy prawni osób prawnych, czyli właśnie skarżący W konsekwencji w myśl obecnego stanu prawnego uprawnienie do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługiwałoby Spółce Zakłady "A", a tym samym przekształcenie takie jest niedopuszczalne w stosunku do osób będących następcami prawnymi Spółki. Prawidłowo zatem co do meritum organ pierwszej instancji odmówił dokonania wnioskowanego przekształcenia, poprawnie w konsekwencji Wojewoda [...] rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Zarówno postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak też postępowanie odwoławcze odpowiadały wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym skarżącym, zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniono możliwość czynnego udziału. Zaskarżona decyzja odpowiada nadto art. 107 § 3 cytowanego Kodeksu, zawierając wszystkie wskazane w przepisie tym elementy, w tym argumenty faktyczne i prawne uzasadniające wydane rozstrzygnięcie. Odnosząc się do argumentu zgłoszonego przez pełnomocnika skarżących na rozprawie, iż organy winny uwzględnić wskazania i wykładnię wyroku dokonaną w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 10 kwietnia 2015 r. skład orzekający podkreśla, iż organy administracji publicznej zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działają na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi oddalił skargę.