II SA/Gl 1197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.L., G.L. i L.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku B. i J. małżonków K. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm. zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym), oraz na podstawie art. 104 Kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia B. i J. K. na nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbiórkę garażu w T. przy ulicy [...], na działce o numerze 1 ustalając jednocześnie, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości o numerach: 1, 2, 3, 4. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że planowana inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbiórce garażu w T. przy ulicy [...], na działce o numerze 1. W toku postępowania uczestnicy L. L., G. L. oraz G. L. wnieśli uwagi odnośnie wykonania fundamentów projektowanego budynku bezpośrednio (z zachowaniem dylatacji) przy fundamentach ich budynków i wynikających z tego powodu zagrożeń bezpieczeństwa konstrukcji tych budynków a nadto podkreślili kwestię radykalnego zacienienia okien w pomieszczeniach mieszkalnych na wszelkich kondygnacjach ich budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na zastrzeżenia inwestorzy w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. stwierdzili, iż w opisie projektu do zagospodarowania działki podano, że rozbudowa oraz nadbudowa przedmiotowego budynku nie ma żadnego ujemnego wpływu na możliwości użytkowania działek sąsiednich i znajdujących się na tych działkach budynków. To samo dotyczy konstrukcji budynków sąsiednich, gdyż projektowana rozbudowa i nadbudowa nie będzie wpływać na ich statykę. Projektowany obiekt jest obiektem samodzielnym, oddzielonym od budynków sąsiednich dylatacją wypełnioną styropianem co zapewnia, że jego ściany nie mają możliwości styku z tymi budynkami. W obliczeniach statycznych projektu budowlanego schematycznie podano też sposób bezpiecznego posadowienia fundamentów tego budynku w stosunku do budynków sąsiednich. Projektowana rozbudowa nie będzie posiadała piwnic, w związku z czym ławy fundamentowe zostaną posadowione na głębokości fundamentów budynków sąsiednich. Ustalono przy pracach geotechnicznych, że przy budynku mieszkalno - użytkowym (od strony zachodniej) głębokość fundamentów wynosi 1,50 m, a przy budynku gospodarczym (od strony północnej) 1,30 m. Nadto inwestorzy dołączyli pismo z dnia 19 czerwca 2012 r. do Powiatowego Konserwatora Zabytków, w którym projektant wyjaśnił, że zacienienie ma miejsce tylko częściowo na pierwszej i drugiej kondygnacji budynku uczestników w godzinach od 8 do 10, później znika – dołączono schemat zacienienia. Planowana inwestycja została też pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. pozytywnie zaopiniowana przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w T. Jest zgoda z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r., poz. [...]z dnia [...] r. Planowana inwestycja zgodnie z § 5 tego planu znajduje się na terenach o symbolu: od 1S-MWUI do 73S-MWUI, gdzie dopuszczana jest tego rodzaju zabudowa. W odwołaniu od tej decyzji L. L., G. L. i G. L. sprzeciwili się projektowanej inwestycji podnosząc, że jej realizacja grozi katastrofa budowlana ich budynków usytuowanych na działce sąsiedniej oraz spowoduje zacienienie budynku mieszkalno-usługowego. Zarzucili, że nie uwzględniono stanu fundamentów ich budynków w zbliżeniu do których mają zostać wykonane fundamenty budynku projektowanego. Stan tych fundamentów nie został należycie zbadany i udokumentowany co do możliwości usytuowania przy nich budynku objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zakwestionowaną decyzję z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał decyzję Starosty [...] w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że lokalizacja, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone przez Burmistrza Miasta T. w ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] o warunkach zabudowy, od której uczestnicy będący stronami postępowania nie wnieśli odwołania. Zgodnie zaś z art. 55 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z tym zarzuty dotyczące lokalizacji inwestycji nie mogą być obecnie uwzględnione. Dalej Wojewoda w związku z treścią art. 35 Prawa budowlanego stwierdził, że dokonując kontroli projektu budowlanego doszedł do przekonania, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został sporządzony zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 27 stycznia 2011 r. Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów sformułowanych w odwołaniu wskazał, że w projekcie budowanym przedmiotowej inwestycji przewidziano, iż o głębokości posadowienia fundamentu każdorazowo zadecyduje kierownik budowy w porozumieniu z projektantem, po dokonaniu próbnych odkryć fundamentów budynków istniejących, co jest zgodne z regulacją art. 22 ustawy Prawo budowlane. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę, że w projekcie budowlanym wskazano, iż rozbudowa budynku do granic działki nie wpłynie ujemnie na możliwość użytkowania działek sąsiednich a jednocześnie wpłynie korzystnie na konstrukcję zabudowy tych działek, sięgającej do granic działek inwestora oraz, że do projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji została dołączona opinia o stanie technicznym budynku, a w aktach sprawy znajdują się geotechniczne warunki posadowienia oraz opinia geotechniczna – sporządzone przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Zgodnie zaś z regulacją art. 35 ustawy organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Natomiast organ administracji architektoniczno – budowlanej nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej projektu budowlanego. Oznacza to, że organ nie ma kompetencji do ingerowania w przyjęte rozwiązania projektowe. Organ nie jest też uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi. Za to odpowiada posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane projektant. Odnosząc się do zarzutu zacienienia budynku odwołujących się Wojewoda stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się analiza zacienienia tego budynku, jaką spowoduje projektowany budynek – sporządzona zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2001 r. nr 75 poz. 690 z późn. zm. zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), z której wynika, że projektowany budynek nie spowoduje zacienienia tego budynku w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Skoro jednocześnie do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, o toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zawiadomiono wszystkie strony postępowania, projekt budowlany jest kompletny, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, to spełnione zostały wymogi do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] G. L., G. L. i L. L., jako współwłaściciele sąsiednich nieruchomości, wnieśli o jej uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 20 pkt 2, art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego oraz, iż została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych. Podnieśli, że wydane pozwolenie na budowę jest niezgodne z odnoszącą się do planowanej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy, a to gdy chodzi o przedmiot obu tych orzeczeń. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła nadbudowy budynku mieszkalno – usługowego oraz zmiany sposobu użytkowania garażu na budynek handlowy z jego rozbudową i nadbudową. Zgodnie z nią nadbudowa budynku mieszkano – usługowego miała nastąpić w granicach dotychczas istniejących fundamentów tego budynku, a jedynie garaż miał być rozbudowany i nadbudowany. Takie warunki zabudowy nie stanowiły dla ich budynku stojącego w granicy zagrożenia, dlatego też od decyzji o warunkach zabudowy się nie odwołali. Decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzono zaś projekt budowlany i udzielono pozwolenia budowlanego na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalno – usługowego oraz rozbiórkę garażu, co oznacza, że zezwolono nią na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego – usługowego poza jego dotychczasowe fundamenty. Zmiana ta spowodowała powstanie poważnego zagrożenia ich budynku. Rozbudowa do wszystkich granic ich działki wymusza bowiem potrzebę wykonania bezpośrednio przy ich budynku głębokich wykopów pod fundamenty budynku projektowanego. Ich budynek jest obiektem starym, nie posiada scalonych fundamentów i jest płytko posadowiony jedynie na tzw. podsadce z luźnych kamieni. Dokonanie głębokich wykopów pod fundament nowego budynku spowoduje utratę stabilności ich budynku, co może się skończyć katastrofą budowlaną. W tym względzie nie jest ich zdaniem wystarczające powoływanie się na możliwość podjęcia stosownej decyzji przez kierownika budowy w porozumieniu z projektantem, dopiero na etapie realizacji inwestycji w zależności od ujawnionego wówczas faktycznego stanu fundamentów ich budynku. Zgodnie bowiem z art. 34 Prawa budowlanego inwestor powinien dysponować wynikami badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechnicznymi warunkami posadowienia obiektu budowlanego. Podtrzymano też zarzut, że w następstwie realizacji inwestycji dojdzie do zacienienia nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że nie istnieje sprzeczność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, w której dopuszczono możliwość zabudowy nieruchomości inwestorów w 100%. Zezwolenie na rozbiórkę garażu zostało zaś wydane z uwagi na jego zły stan techniczny. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuję: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą ale głównie z innych powodów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie organy obu instancji powołały się w tym względzie na zgodność objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta T. Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Jednocześnie jednak w objętej skargą decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znalazło się stwierdzenie, że sporna inwestycja jest również zgodna z treścią § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego... ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. poz. [...], zgodnie z którą obszar inwestycji znajduje się terenach oznaczonych symbolem tego planu od 1S-MWUI do 73S-MWUI. W decyzji tej nie dokonano jednak bliższej analizy treści przedmiotowego planu (który wszedł w życie dnia [...] r.) w odniesieniu do treści wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. oraz w odniesieniu do zgodności spornej inwestycji z treścią przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy kwestię tę zaś w zaskarżonej decyzji zupełnie pominął. W konsekwencji nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja Starosty [...] zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organy obu instancji orzekały w przedmiocie pozwolenia na budowę już w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania i dlatego też zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego miały obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z treścią tego planu a nie z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w czasie gdy taki plan dla terenu inwestycji jeszcze nie obowiązywał. Uchybienie to nie miałoby przy tym istotnego znaczenia dla sprawy gdyby organy architektoniczno – budowlane dokonały oceny zgodności obowiązującego od dnia [...] r. planu z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. i w konsekwencji z projektem budowlanym. Tego zaś jak już wyżej wskazano nie uczyniły i to pomimo tego, że postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązano inwestorów do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami tego planu. Wymogu tego nie spełnia niewątpliwie ogólne jedynie powołanie się przez organ pierwszej instancji na zgodność inwestycji z przepisami § 5 uchwalonego planu zagospodarowania. Już pobieżna analiza tych dokumentów nie pozwala, wbrew stanowisku Starosty [...], na przyjęcie, że taka zgodność pomiędzy nimi istnieje. Przykładowo, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i projektem budowlanym powierzchnia zabudowy miałaby obejmować 100% działki inwestorów nr 1, gdy tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 3 pkt 5 planu maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie mogłaby przekraczać 95 % jej powierzchni. Zgodnie § 5 ust. 3 pkt 4 planu obowiązuje zachowanie 5% powierzchni działki pod powierzchnię biologicznie czynną, która w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie została przewidziana. Już chociażby z tego powodu zachodziłyby określone w art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647) podstawy do wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. Już też z tego tylko powodu bez wcześniejszego usunięcia tych niezgodności (zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) organy nie mogłyby wydać (bez naruszenia treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy) kwestionowanego pozwolenia na budowę w kształcie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na organach orzekających spoczywał też obowiązek zbadania kompletności projektu budowlanego, którego to obowiązku również nie dopełniono. Jakkolwiek, wbrew stanowisku skarżących, inwestorzy uzupełnili ten projekt o opinię geotechniczną i tym samym również zdaniem Sądu w tym względzie zatwierdzony projekt spełnia wymagania wynikające z treści art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, to w świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych brak jest podstaw do przyjęcia, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymóg wynikający z treści § 206 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W świetle projektu zagospodarowania działki inwestorów nie może ulegać wątpliwości, że projektowana inwestycja będzie polegać na wzniesieniu budynku w bezpośrednim sąsiedztwie budynków na nieruchomości skarżących. Zgodnie zatem z § 204 ust. 5 tego rozporządzenia realizacja tej inwestycji nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowania lub przydatności do użytkowania tych budynków skarżących. Na zagrożenia z tym związane a wynikające zdaniem skarżących z konstrukcji i stanu fundamentów ich budynków zwracali oni uwagę w toku postępowania administracyjnego jak również zaakcentowali to w skardze. W związku z takim usytuowaniem budynku projektowanego jego budowa zgodnie z treścią § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu budynków istniejących (w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu projektowanego) stwierdzającą ich stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Takiej ekspertyzy zakwestionowany projekt nie zawierał, co oznacza, że nie jest on kompletny w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i powinien podlegać uzupełnieniu. Tymczasem w w/w postanowieniu z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zobowiązał inwestorów m.in. do uzupełnienia projektu budowlanego jedynie o ekspertyzę techniczną o jakiej mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia. Z powyższych względów należało stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie mogło nieć istotny wpływ na jej wynik oraz z mającym taki wpływ naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeanalizują organy orzekające przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany pod kontem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i nakażą usunięcie tej niezgodności z trybie art. 35 ust. 3 ustawy. W tym też trybie nakażą jego uzupełnienie o ekspertyzę o jakiej mowa w § 206 ust. 1 warunków technicznych – jeżeli zgodnie z poprawionym projektem usytuowanie projektowanego budynku nie ulegnie w tym względzie istotnej zmianie. Gdyby taka zmiana miała miejsce to konieczna może okazać się nowa analiza wpływu projektowanego budynku na naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżących. W tym względzie w odniesieniu do dotychczasowego projektu budowlanego należy stwierdzić, że wymogi z wynikające z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostały spełnione, co wynika z uzupełniającej analizy przesłaniania i zacienienia dołączonej do pisma inwestorów z dnia 23 lutego 2013 r., której danych skarżący nie podważyli. Odmienne w tym względzie twierdzenia skarżącej nie zostały w żaden podlegający ocenie sposób wykazane i dlatego też na uwzględnienie nie zasługują. Na marginesie (wobec wejścia w życie planu zagospodarowania kwestia ta przestała mieć bowiem znaczenie) należy też stwierdzić, że Sąd nie podziela zarzutów skargi w części dotyczącej niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. w odniesieniu do przedmiotu inwestycji i jej zakresu. O kosztach postępowania sadowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a., zaś w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.