II SA/Gl 1197/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. G. i E.W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa drogi gminnej z wyznaczeniem szlaku rowerowego - na odcinku od stacji paliw w O. do zabudowy m. O.. Decyzja ta była wydana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych sadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), zwanej dalej "specustawą drogową". Odwołanie od tej decyzji wnieśli: E. W., J. W., A. G., Z. T., E. T. R. K., J. K., D. J., E. W. - B., M. P. oraz E. S.. [pic] Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w części i orzekł w tym zakresie merytorycznie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał go w mocy Jednocześnie, ze względu na brak interesu prawnego, odrębną decyzją z dnia [...]r., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołań wniesionych przez J. W. oraz E. T.. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. W. oraz A. G., podnosząc w niej zarzuty z zakresu prawa materialnego i procesowego, w tym dotyczące naruszenia: 1/ art. 11f ust 1 pkt 4 w związku z art. 11c specustawy drogowej w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów i przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej, niż formalna kontrola, wniosku inwestora oraz poprzez przyjęcie, że właściciel nieruchomości, w którego prawo własności ingeruje inwestor, nie ma interesu prawnego o którym mowa w art.11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej; 2/ art. 140 k.c. art. 31 ust. 3 art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, polegające na ich niezastosowaniu przez organ odwoławczy i pominięciu uzasadnionego interesu skarżących; 3/ art. 174 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 23 specustawy drogowej, w związku z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie prawa do nieruchomości; 4/ art. 174 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zastosowanie specustawy drogowej, podczas gdy dla realizacji celu publicznego wystarczającym byłoby zastosowanie procedury realizacji inwestycji celu publicznego opisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami; 5/ art. 174 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wydanej przez organ odwoławczy decyzji uzasadnione interesy osób trzecich są odpowiednio chronione, podczas gdy zarówno Wojewoda Śląski jak i organ pierwszej instancji nie uwzględniły tychże interesów; 6/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności odnośnie środka użytego do realizacji inwestycji (zaakceptowanie ograniczenia prawa własności) oraz przeprowadzenie w sposób wadliwy postępowania dowodowego będące skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niepełnym zebraniu materiału dowodowego oraz poprzestaniu na przytaczaniu wyjaśnień inwestora bez merytorycznego ich rozpatrzenia; 7/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów jej podjęcia oraz poprzestanie na przytoczeniu stanowisk inwestora bez merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych w odwołaniu. W dalszej części skargi podniesiono kolejny zarzut, dotyczący decyzji środowiskowej, która zdaniem skarżących, obarczona jest ona wadą nieważności ze względu na naruszenie art. 24, 25 i 27 k.p.a. Skarżący podnoszą także, iż w przypadku tej inwestycji odstąpiono od oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto błędnie naniesiono działkę nr 1, umieszczając na niej cztery drzewa rosnące wcześniej na innej działce. Na planie drogi nie naniesiono krzyża, stojącego od 100 lat między tymi drzewami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 15 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gl 11197/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) jest legalność zaskarżonej decyzji. Kontroli tej sąd dokonuje w granicach sprawy, nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2017 br., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji była ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej zwana ustawą lub specustawą drogową). W ocenie Sądu, zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia z następujących przyczyn. Ad. 1. Brak jest podstaw do przyjęcia tezy skarżących jakoby organ odwoławczy twierdził, iż organy administracji publicznej mogą dokonywać jedynie formalnej kontroli wniosku inwestora w przedmiocie wydania ZRID. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wojewoda Śląski wyjaśnia, że organy orzekające w takich sprawach: "nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań."(strona 15 uzasadnienia). Nie oznacza to oczywiście braku możliwości merytorycznej kontroli wniosku pod względem spełnienia przesłanek ustawowych, o takim charakterze (tj. merytorycznym), koniecznym do uzyskania ZRID. Natomiast rzeczywiście, organy są związane oświadczeniem woli wnioskodawcy w zakresie wskazania przez niego przebiegu inwestycji drogowej oraz proponowanych rozwiązań. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, wyraził NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13: "Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem." Jeśli wskazane we wniosku parametry kolidują z obowiązującymi przepisami prawa to organ prowadzący postępowanie powinien zwrócić się do wnioskodawcy o dokonanie zmian prowadzących do uzyskania stanu zgodności z prawem. Niedokonanie takich zmian bądź też brak możliwości doprowadzenia wniosku do stanu zgodnego z prawem będzie skutkował wydaniem decyzji odmownej. Nie jest zrozumiały zarzut, ujęty w części końcowej pkt. 1, gdzie skarżący wywodzą, iż właściciel nieruchomości, w którego prawo własności ingeruje inwestor, nie ma interesu prawnego stosownie do art.11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tak skarżąca E. W., jak i skarżący A. G., byli traktowani jako strony postępowania właśnie ze względu na to, że są właścicielami działek położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji (E. W. – działka nr 2, poz. 32 załącznika do decyzji Starosty [...]; A. G. – działka nr 3, poz. 33). Jako strony składali oni odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, a także w tym charakterze wymienieni są w "rozdzielniku" decyzji organu II instancji (poz. 2 i 3). Wobec tego nie doszło do naruszenia art. 11f ust 1 pkt 4 w związku z art. 11c specustawy drogowej w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w sposób opisany w tym zarzucie. Ad 3 i 4. W zarzucie nr 3 oraz nr 4, jak należy sądzić, chodzi o naruszenie interesu skarżących poprzez przyjęcie, iż cel publiczny (budowa przedmiotowej drogi) nie może być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez pozbawienie ich prawa do nieruchomości. Cel taki, jak twierdzą, mógł zostać zrealizowany z wykorzystaniem przepisów regulujących instytucję wywłaszczenia, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ( art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n.). Skarżący mają o tyle rację, że przyjęcie nieruchomości potrzebnych na realizację inwestycji drogowej w drodze administracyjnej (oczywiście jest także możliwa droga cywilnoprawna) może nastąpić na dwa sposoby, a więc w drodze klasycznego wywłaszczenia ( art. 112 u.g.n.) albo w trybie określonym w specustawie drogowej (art. 12 tej ustawy). Wybór w tej kwestii został pozostawiony, w istocie rzeczy, inwestorowi. Przesłanki wyboru drugiej z tych możliwości znajdują wyjaśnienie w aktach sprawy, w szczególności w piśmie Wójta Gminy O. kierowanym do Rady Gminy O. oraz Przewodniczącego Rady (cytowanym przez projektanta w piśmie z dnia [...] r.). Podaje on przykład dotyczący budowy chodnika w przy [...] w P., gdzie kliku właścicieli działek, mimo przeznaczenia ich na ten cel w planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewidentnej potrzeby realizacji tej inwestycji (względy bezpieczeństwa), nie zgodziło się na poprowadzenie go przez ich działki. Zważywszy na ilość działek objętych przebiegiem planowanej drogi oraz wyraźną niechęć ich właścicieli do perspektywy jej budowy (co wyraźnie wynika z akt postępowania), a także przywołane doświadczenia Gminy, wybór trybu określonego w specustawie drogowej uznać trzeba za uzasadniony. W przypadku zarzutu nr 3 i nr 4 skarżący wskazali na naruszenie art. 174 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepisu takiego nie ma w p.p.s.a., wobec czego nie ma potrzeby odniesienia się do zarzutów w tej części. Ad 2 i 5. To, że organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły roszczeń skarżących nie jest równoznaczne z niewłaściwą ochroną ich interesów w postępowaniu prowadzącym do wydania ZRID. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, odnosi się do interesów prawnych, które powinny być chronione w granicach wyznaczonych prawem. Samo posiadanie interesu prawnego, inaczej iż jest to w przypadku publicznych praw podmiotowych, nie daje gwarancji uzyskania określonego rezultatu (korzystnej decyzji), otwiera jedynie drogę do postępowania, w ramach którego interes prawny będzie podlegał ocenie (ochronie). Sąd nie stwierdza zatem naruszenia art. 140 k.c. art. 31 ust. 3 art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Odnośnie wskazanego w zarzucie nr 5 naruszenia art. 174 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego nie znajdujemy w p.p.s.a., uwagi jak wyżej. Ad 6. Interes skarżących, a w istocie ich roszczenia nie mogły zostać uwzględnione z tej racji, że wnioskodawca ubiegając się o wydanie ZRID, spełnił warunki wymagane prawem. Decyzja ta oczywiście narusza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w pasie projektowanej drogi, jednakowoż nałożenie takich ograniczeń nie wykracza poza zakres uprawnień przyznanych organowi, który ją podjął. Tak daleko idąca ingerencja w sferę praw właścicielskich pozostaje w granicach władztwa "decyzyjnego" starosty, wyznaczonego przepisami specustawy drogowej. Brak jest także podstaw do uznania, że starosta naruszył zasadę proporcjonalności w związku z użyciem takiego środka (wywłaszczenie), skoro był on adekwatny do sytuacji, przydatny oraz konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu. Zdaniem Sądu, w kontekście tych ustaleń, nie jest trafny zarzut prowadzenia w sposób wadliwy postępowania dowodowego, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niepełnym zebraniu materiału dowodowego oraz poprzestaniu na przytaczaniu wyjaśnień inwestora bez merytorycznego ich rozpatrzenia, co miło by być skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w związku z art. 140 k.c. oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Ad. 7. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Śląski w sposób szczegółowy przedstawił wyjaśnienia odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu oraz w zbiorowej skardze, która została rozpatrzona w ramach prowadzonego przez niego postępowania (s. 8-12 uzasadnienia decyzji). Przedstawił także argumenty w oparciu o które zarzutów tych nie uwzględnił. Wobec czego brak jest podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie pozostałych zarzutów wskazanych w skardze wyjaśnić przyjdzie, iż poza przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej pozostaje kwestia nieważności decyzji środowiskowej. Ponadto decyzja ta stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (decyzja z [...] r. w aktach sprawy), stąd oceny takiej nie dokonano. Pozostałe zarzuty (błędne naniesienie drzew, nienaniesienie krzyża) mogą ewentualnie dotyczyć drobnych uchybień procesowych, nie mających wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.