II SA/Gl 1198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z [...]. R. D. (dalej strona lub skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o zbadanie legalności przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. na działce o numerze ewidencyjnym 1, jak również wystąpił o wydanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego i gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie legalności przebudowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego i gospodarczego. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw czynności procesowe podjęte w ramach prowadzonego postępowania, a następnie dokonano tabelarycznego zestawienia stanu budynków na przedmiotowej działce w ujęciu zgodności z projektem, stanem rzeczywistym i dokonanymi zmianami. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do podnoszonych przez stronę odstępstw i w konkluzji uznano, że w istocie w trakcie budowy dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże ocena dokonanych odstępstw uznana została za taką, która nie daje podstaw do przyjęcia ich istotności, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. W odwołaniu tym akcentowała, że w jej ocenie odstępstwa od projektu budowlanego są istotne i uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W enumeratywny sposób wymienione zostały i omówione odstępstwa, które dokonane zostały w trakcie budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego. Podniesiono także problem rozbudowy budynku mieszkalnego, który dokonano z naruszeniem przepisów prawa, nadto podniesiono sprzeczność z postanowieniami planu miejscowego posadowienia budynku gospodarczego, ponieważ w granicy mogą znajdować się budynki analogicznego typu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że materiał dowodowy nie jest kompletny i budzi sprzeczności. W ocenie organu odwoławczego za przedwczesne uznano, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób nieistotnie odbiegający od projektu budowlanego. Nadto podniesiono, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii związanej z budową podziemnej kondygnacji, a w konsekwencji uznano, że zakres postępowania wyjaśniającego jest na tyle duży, że uzasadnia przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności przebudowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw czynności procesowe podjęte w ramach prowadzonego postępowania, a następnie dokonano tabelarycznego zestawienia stanu budynków na przedmiotowej działce w ujęciu zgodności z projektem, stanem rzeczywistym i dokonanymi zmianami. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do poszczególnych zarzutów podnoszonych przez stronę i nie podzielono ich zasadności, a dodatkowo przeprowadzono analizę wykonania kondygnacji podziemnej i uznano, że występujące odstępstwo jest tak niewielkie, że nie uzasadnia wydania nakazu jego usunięcia. Przeprowadzona ocena dokonanych odstępstw uznana została za taką, która nie daje podstaw do przyjęcia ich istotności, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i akcentowała, że przeprowadzone postępowanie wykazało wykonanie kondygnacji podziemnej i w jej ocenie wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo odwołujący się dostrzegł naruszenie ustaleń co do rozmieszczenia budynków na spornej nieruchomości. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że materiał dowodowy dotyczący przesłuchań pierwszych właścicieli spornych budynków nie budzi zastrzeżeń. Następnie organ ten odniósł się do wykonanych robót budowlanych przeprowadzonych już po oddaniu budynków do użytkowania i w tym zakresie wskazano, że wykonane one zostały przed 1 stycznia 1995 r., a tym samym do oceny tych robót będą miały zastosowanie przepisy Prawo budowlane z 1974 r. W dalszej części organ odwoławczy podkreślił, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie był w stanie ustalić zgodności wykonania tarasu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i okoliczność ta uzasadnia uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wprost stwierdził, że w jego ocenie dokonanie po upływie 30 lat ponownej oceny dokonanych odstępstw, z uwagi na to, że ówczesny organ nadzoru budowlanego nie miał wobec nich zastrzeżeń, stanowiłoby naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i jako takie jest niedopuszczalne. Z tego też powodu w tej części prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy, przebudowy i rozbudowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego oraz budowy budynku garażowego w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, położonych na działce nr 1 przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw zakres działań podejmowanych w ramach dotychczasowego postępowania jak również przybliżono treść podejmowanych rozstrzygnięć. Następnie organ ten przywołał fragment uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia odnoszący się do oceny dokonanych odstępstw od projektu budowlanego i zamieszczonego w nim stwierdzenia, że w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dodatkowo zaznaczono, że kwestia samowoli budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego po dokonaniu jego oddania do użytkowania będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i akcentowała, że podtrzymuje wcześniej zajmowane stanowisko w sprawie. Ponownie podniosła, iż w jej ocenie dokonano sfałszowania planu realizacyjnego zabudowy parceli 1. Podtrzymała zarzuty dotyczące tego, że ściana od strony wschodniej jest w odległości 2,9 m od granicy działki. W budynku tym zrealizowano dodatkową kondygnację, ponieważ wybudowano pod całym budynkiem piwnice. W ocenie odwołującego budynek został przesunięty o 2 metry względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Strona za kłamstwo uznała, iż budynek gospodarczy na powyższej działce przylega do budynku gospodarczego, ponieważ przylega do budynku mieszkalnego i tym samym jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy C. W dalszej części odwołania strona zamieściła swoją negatywną ocenę działań organu pierwszej instancji. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że konieczność umorzenia postępowania w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, położonych na działce 1 przy ul. [...] w S. stanowiła konsekwencję wyłączenia do odrębnego postępowania kwestii związanej z rozbudową wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego dokonywanie ponownej oceny wykonanych podczas budowy odstępstw jest bezzasadne z uwagi na fakt, iż inwestorzy [...] r. dokonali zawiadomienia właściwego organu o oddaniu przedmiotowego budynku do użytku. Tym samym organ odwoławczy podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z [...] r., zgodnie z którym postępowanie dotyczące budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i gospodarczego jest bezprzedmiotowe. W podsumowaniu podjętego rozstrzygnięcia uznał, że ustalenia faktyczne jak i prawne dokonane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe i brak jest podstaw do merytorycznego wypowiadania się w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła strona, która domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji. W skardze tej przedstawiła i opisała liczne odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego, które zostały dokonane w trakcie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na działce 1. Wśród odstępstw wskazała na inny dach, przesunięcie budynku o dwa metry w stosunku do pierwotnej lokalizacji, wybudowanie piwnic pod całym budynkiem. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zamieścił kłamstwo, gdyż nie występował o rozebranie budynku mieszkalnego, lecz o jego wyłączenie z użytkowania. W ocenie skarżącego decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały z istotnymi uchybieniami uzasadniającymi uwzględnienie wniesionej skargi, gdyż organy te przyjęły, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dodatkowo podniesiono naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ budynek gospodarczy zlokalizowany na działce 1 przylega do budynku mieszkaniowego znajdującego się na działce 2, a to jest sprzeczne z postanowieniami tego planu. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do zamieszczonej w kwestii omawianej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, postawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcia poddane kontroli tutejszego Sądu są następstwem stanowiska Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wyrażonego w decyzji z [...] r. We wskazanej decyzji organ ten przesądził, że postępowanie w sprawie oceny dokonanych odstępstw stanowiłoby naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i jako takie jest niedopuszczalne. Dysponując takim stwierdzeniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji kierując się treścią art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie we wskazanym zakresie. Ocena trafności stanowiska zajętego przez organy administracji wymaga odwołania się do treści przywołanego tu przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przywołany przepis mówi o przesłankach podmiotowych i przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie w polu widzenia należy mieć wyłącznie przesłanki przedmiotowe, czyli takie, które determinują występowanie przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak zostało to powyżej zaznaczone organ odwoławczy już w decyzji z [...] r, doszedł do przekonania, że prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie oceny odstępstw od projektu budowlanego dokonanych w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce 1 jest bezprzedmiotowe, ponieważ ówczesny organ nadzoru budowlanego dokonywał już takiej oceny i nie miał w tym zakresie istotniejszych zastrzeżeń. Potwierdzeniem tego jest dokument zamieszczony na str. 74 akt administracyjnych zawierający informację potwierdzoną, przez organ nadzoru budowlanego o przekazaniu budynku do użytkowania. Oznacza to, że prowadzenie nowego postępowania jest już bezprzedmiotowe i narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Podnoszone przez skarżącego dokonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w tych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zagadnienia te były już przedmiotem oceny ze strony organów nadzoru budowlanego. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza dotyczące nie przesłuchania kierownika budowy nie mogą być uwzględnione. Stanowisko takie wynika z tego, że istota tego postępowania została zakwestionowana, a po drugie gdyby nawet postępowanie to miało być prowadzone to okoliczności, w zakresie których kierownik budowy mógłby się wypowiedzieć zostały już wyjaśnione stosownymi dokumentami. Nadto w polu widzenia należy mieć i to, że od budowy przedmiotowego budynku minęło już ponad trzydzieści lat i jest mało prawdopodobne, aby osoba ta dysponowała wiedzą dotyczącą budowy tego budynku mieszkalnego i gospodarczego, którą mogłaby się podzielić z pracownikami organu administracji publicznej. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w następstwie decyzji organu odwoławczego z [...] r. organ pierwszej instancji do odrębnego postępowania wyodrębnił problematykę dotyczącą samowoli budowlanej związanej z budową tarasu oraz schodów. Okoliczność ta potwierdza, że organy administracji publicznej mocą kwestionowanych decyzji zamknęły jedynie tę część prowadzonego postępowania, która związana była z odstępstwami od przyjętego projektu budowlanego, natomiast w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie w zakresie samowoli budowlanej i w tej części wydane zostanie odrębne rozstrzygnięcie. W odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji kierowanych do organu wyższego stopnia, jak również w skardze do tutejszego Sądu skarżący akcentuje, że w ramach realizacji budynku mieszkalnego i gospodarczego dopuszczono się naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ budynek gospodarczy zlokalizowany na działce 1 przylega do budynku mieszkaniowego znajdującego się na działce 2, a to jest sprzeczne z postanowieniami tego planu. Postawiony przez skarżącego zarzut jest nie tylko bezzasadny, ale także jest wyrazem zajmowania niezrozumiałego stanowiska. Jak wynika z akt przekazanych przez organy administracji budynek gospodarczy został wybudowany w granicy z nieruchomością skarżącego i jak można to ustalić pierwotnie przylegał do analogicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce skarżącego. Decyzją Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] r. udzielono skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zaadaptowanego na budynek mieszkalny zlokalizowany na nieruchomości 2. W uzasadnieniu tej decyzji znajduje się informacja, że skarżący w [...] r. uzyskał pozwolenie na budowę i w oparciu o to pozwolenie wybudował budynek gospodarczy, który w [...] r. został zgłoszony do użytkowania, a następnie bez uzyskania zgody właściwego organu zaadaptowany został na budynek mieszkalny, i w [...] r. zaczęto jego użytkowanie. W świetle przedstawionych informacji to nie budynek gospodarczy zlokalizowany na spornej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego lecz później wybudowany przez skarżącego budynek gospodarczy zaadaptowany na budynek mieszkalny. W tej sytuacji zarzut skarżącego jest całkowicie bezzasadny. Skoro kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi należało stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.