II SA/Gl 12/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., orzekający w sprawie jako organ I instancji, nakazał "A" z siedzibą w B. dokonanie rozbiórki zadaszenia biwakowego (altany) posadowionego na działce A w Ż. – O. stanowiącej teren zalewowy jeziora. W podstawach prawnych decyzji organ przywołał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że "A" na dzierżawionych przez siebie terenach samowolne wybudował w 1999 r. ośmiokątne zadaszenie biwakowe o konstrukcji drewnianej (altanę). Wobec zaś braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym posadowiono przedmiotowy obiekt, a także nie przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji organ nie dopatrzył się podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z decyzją tą nie zgodził się "A", który podniósł, że krąg ogniskowy został wybudowany w latach [...]-[...] przez wykonawcę działającego na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego w B. w związku z przygotowaniami do [...]. "A" wybudował tylko zadaszenie nad tym kręgiem w latach 1995-1996. Zdaniem odwołującego się w tej sytuacji obiekt ten pod względem techniczno-budowlanym może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu opisanego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie zadaszenia zrealizowanego nad istniejącym od wielu lat kręgiem ogniskowym należało uznać za bezprzedmiotowe. Po dokonanej analizie doszedł on bowiem do wniosku, że obiekt ten z uwagi na jego funkcje użytkowe należy zaliczyć do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Grunt oznaczony jako działka nr A (w innych dokumentach oznaczony też jako nr [...]), na którym zostało zrealizowane przedmiotowe zadaszenie stanowi część pasa przybrzeżnego jeziora, który nie jest ujęty w żadnej ewidencji gruntów, a w poprzednio obowiązujących planach miejscowych (aktualnego planu brak) obszar ten oznaczony został symbolem "W" – "wody otwarte". Pas przybrzeżny, który od wielu lat dzierżawi "A" mimo, że jest oznaczony jako część jeziora (zalewu) nie ma statusu miejsca publicznego. Zatem do wybudowanego nad kręgiem ogniskowym zadaszenia winien znaleźć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym na wzniesienie takiego obiektu nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie do właściwego organu. W tej sytuacji postępowanie prowadzone w przedmiocie legalności obiektu położonego na terenach będących we władaniu "A" i przeznaczonego do celów sportowo-rekreacyjnych jego członków należało – zdaniem organu II instancji – uznać za bezprzedmiotowe, a postępowanie wszczęte przez organ I instancji umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wniosła D. S., zastępowana przez brata W. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że realizacja przedmiotowego zadaszenia miała miejsce na terenach znajdujących się we władaniu "A". Zdaniem skarżącej z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] 1992 r. między Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K., a "A" wynika, że "A" dzierżawi pas gruntu o powierzchni [...] m2 stanowiący brzeg jeziora przylegający do działek nr B, C, D, E i F obręb O.. Z wyliczeń dokonanych przez pełnomocnika skarżącej w oparciu o dołączone do akt sprawy mapy wynika, że pas gruntu przylegającego do jeziora, którego dotyczy umowa dzierżawy ma szerokość [...] m. Tym samym, jeżeli z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] 2004 r. wynika, że przedmiotowy obiekt jest położony w odległości 14,3 m od granicy działki skarżącej, to należało przyjąć, iż leży on poza terenem dzierżawionym przez "A", a zatem na należącym do Skarbu Państwa terenie użyteczności publicznej. Z przywołanej umowy dzierżawy wynika także zakaz wznoszenia na dzierżawionym terenie budowli z uwagi na zalewanie tych terenów w czasie spiętrzania wody. Powyższe powoduje, że nie było trafne zastosowanie do zadaszenia nad kręgiem biwakowym przywołanych przez organ odwoławczy przepisów. Skarżąca podważyła też ustalenia dotyczące daty budowy spornego zadaszenia, a także samego kręgu biwakowego oraz wskazała, że jego usytuowanie narusza przepisy ochrony przeciwpożarowej (zbyt bliska odległość od lasu). Do skargi zostało dołączonych szereg dokumentów, w tym odpis pozwu wniesionego do Sądu Rejonowego w Ż. o unieważnienie nowej umowy dzierżawy z dnia [...] 2003 r. zawartej między RZGW w K. a "A" dotyczącej przedmiotowych terenów oraz o uznanie poprzednio zawartej umowy wraz z aneksem za "nieprawną". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że przedmiotowe zadaszenie należy potraktować jako obiekt małej architektury. Położenie obiektu na ogrodzonym terenie "A" wyklucza zaś kwalifikowanie tego terenu jako przestrzeni publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Postępowanie sądowoadministracyjne w ramach którego sprawowana jest wyżej opisana kontrola ma jednak w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) charakter kontradyktoryjny, jest ono bowiem ukształtowane jako spór z organem administracji publicznej prowadzony przed niezawisłym sądem przez podmiot domagający się udzielenia mu ochrony prawnej. Ta cecha postępowania, odróżniająca je od postępowania administracyjnego, powoduje, że może ono zostać uruchomione w oparciu o skargę uprawnionego podmiotu. Według art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004, s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałaby być skarżąca, czy jej pełnomocnik. Z treści art. 50 § 1 P.p.s.a. wynika zatem, że D. S. nie mogła zaskarżyć zapadłej w sprawie decyzji tylko w oparciu o swoje przekonanie o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Zdaniem przedstawicieli doktryny legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, pozwalający sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 123). Kierując się powyższymi wskazaniami Sąd przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji był więc zobowiązany ustalić, czy narusza ona prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym badając legitymację procesową skarżącej, należało ustalić, w jaki sposób naruszono jej prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, Lex 81964). Wskazać należy, że ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego zapewnia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej pod warunkiem jednak ich położenia w obszarze oddziaływania obiektu, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., a które przywołane zostały także w skardze dowodzą, że krąg biwakowy wraz z będącym przedmiotem postępowania wybudowanym nad nim zadaszeniem jest usytuowany w odległości 14,3 m od stanowiącej własność skarżącej działki nr F. Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej analizę przepisów należy wobec tego rozważyć, w czym skarżąca upatruje swój interes prawny w doprowadzeniu do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to pozostaje w kolizji z jej interesem prawnym wynikającym z przysługującego jej prawa własności sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi brak jest jednak jakichkolwiek odniesień do powyższej kwestii, a wręcz można z niej odnieść wrażenie, że pełnomocnik skarżącej kwestionując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji działa w sprawie jako rzecznik interesu publicznego. Nieprzekonywujące okazały się także wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie. Na pytanie Sądu wyjaśnił on bowiem, że w przedmiotowym obiekcie urządzane są libacje, co zakłóca spokojne korzystanie przez siostrę z jej nieruchomości, a także użytkownicy tego obiektu niszczą wykorzystywany przez niego i siostrę sprzęt pływający. W tym należy przywołać tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1366/97 (niepublikowany), która na gruncie aktualnego brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nabiera – zdaniem Sądu – szczególnego znaczenia. Zgodnie z tą tezą "osoby trzecie, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym realizacji obiektu budowlanego wyłącznie z tej racji, iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem". Wobec powyższego, skoro skarżąca nie wykazała żadnych okoliczności pozwalających przyjąć stanowisko, że zaskarżona decyzja naruszyła jej uzasadniony interes chroniony przepisami prawa, to na podstawie art. 151 P.p.s.a. jej skarga podlega oddaleniu.