II SA/Gl 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021r. sprawy ze skargi J.D., M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania rodzinnego domu dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego J. D. i M. D. (dalej zwanych "skarżącymi") w okresie od stycznia 2020 r. do marca 2020 r. w kwocie 230,75 zł w terminie do 15 października 2020 r. wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia pieniężnego do wyznaczonego terminu spłaty, które wynoszą 3,79 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 37 ust. 2, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 4, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 821), dalej zwaną "ustawą". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] skarżącym zostały przyznane środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzą oni rodzinny dom dziecka. Środki te zostały przyznane na okres od stycznia do marca 2020 r. Kwota przyznanego świadczenia uwzględniała pobyt w rodzinnym domu dziecka pełnoletniej wychowanki E. C. (dalej zwanej "wychowanką"). W dniu [...] r. organ powziął informację, iż wychowanka ta w dniu [...] r. została skreślona z listy słuchaczy Szkoły "A." w R., do której wcześniej uczęszczała. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy podstawą pobytu pełnoletniego wychowanka w rodzinie zastępczej jest kontynuowanie nauki. W rozumieniu tego przepisu prawa wychowanka przebywała w rodzinnym domu dziecka jako pełnoletnia wychowanka do dnia 31 marca 2021 r. Jednak po tej dacie nadal zamieszkiwała w rodzinnym domu dziecka. W związku z tym w dniu [...] r. została wydana decyzja nr [...] zmieniająca kwotę zwrotu środków na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest przez skarżących rodzinny dom dziecka za okres od stycznia do marca 2020 r. (z kwoty 3.321,59 zł na kwotę 3.090,84 zł.). W konsekwencji powstała różnica pomiędzy świadczeniami wypłaconymi a świadczeniami przysługującymi skarżącym. Za okres od stycznia do marca 2020 r. wypłacono środki na utrzymanie domu jednorodzinnego w wysokości 3.321,59 zł. Natomiast kwota przysługujących środków wynosiła 3.090,84 zł. Do zwrotu pozostało więc świadczenie nienależnie pobrane w wysokości 230,75 zł. Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją. W odwołaniu podnieśli, że w marcu 2020 r. pełnoletnia wychowanka dostała przydział na mieszkanie komunalne i od 1 kwietnia 2020 r. postanowiła się usamodzielnić. W związku z tym przebywała w ich rodzinnym domu dziecka do 31 marca 2020 r. Naukę pełnoletniej wychowanki skarżący monitorowali od ukończenia przez nią 18 roku życia. W lutym wychowanka złożyła w PCPR zaświadczenie o dalszej kontynuacji nauki. W dniu 12 marca 2020 r. szkoły zostały zamknięte, a nauczanie prowadzone było w trybie zdalnym. W dniu 1 kwietnia 2020 r. pełnoletnia wychowanka wyprowadziła się z ich rodzinnego domu dziecka. W związku z tym na wniosek skarżących została uchylona decyzja o wypłacaniu środków na pokrycie kosztów jej utrzymania. W odwołaniu podniesiono także, że środki otrzymane na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego zostały w całości wykorzystane przez pełnoletnią wychowankę do 31 marca 2020 r. (woda, ogrzewanie, prąd, internet, wywóz śmieci, abonament telewizyjny). Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżących skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżyło uzasadnienie decyzji organu I instancji oraz istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu. Na podstawie przekazanych przez organ I instancji akt sprawy Kolegium ustaliło, że dnia [...] r. do organu I instancji wpłynęło pismo Dyrektora Szkoły "A." w R. informujące, że wychowanka nie kontynuuje nauki w tej szkole, a w dniu [...] r. została skreślona z listy słuchaczy. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie udzielonego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego w okresie od stycznia do marca 2020 r. Jednocześnie organ poinformował o prawie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium przytoczyło także treść art. 37 ust. 2, art. 84 pkt 1, art. 88 ust. 5 oraz art. 92 ust. 2 ustawy. Odnotowało przy tym Kolegium, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji zmienił decyzję dnia [...] r. przyznającą skarżącym, jako prowadzącym rodzinny dom dziecka, środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego w kwocie 3 321,59 zł na kwotę 3 090,84 zł. Od decyzji tej skarżący nie wnieśli odwołania. Kolegium stwierdziło, że "organ pierwszej instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał, jako podstawę prawną nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego" przez skarżących art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. świadczenia pieniężne "wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części". Według Kolegium decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przebywająca w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez skarżących pełnoletnia wychowanka zaprzestała nauki w szkole i w dniu [...] r. została skreślona z listy słuchaczy tej szkoły. W związku z tym nie mogła ona zostać uwzględniona w przyznanych skarżącym środkach finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący podnieśli, że w dniu [...] r. pełnoletnia wychowanka dostarczyła aktualne zaświadczenie do PCRP w R. o kontynuacji nauki w szkole na kolejny semestr, które jest ważne do 31 sierpnia 2020 r. W tych okolicznościach skarżący nie mogli przewidzieć, że dwa tygodnie później wychowanka zostanie skreślona z listy słuchaczy, gdyż takie zaświadczenie jest wymagane dwa razy w roku i upoważnia pełnoletnią wychowankę do przebywania w rodzinnej pieczy zastępczej i jednocześnie do wypłaty świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego. Wychowanka przebywała w ich rodzinnym domu dziecka do 31 marca 2020 r., a od 1 kwietnia postanowiła się usamodzielnić, gdyż dostała przydział na mieszkanie komunalne. Skarżący podali również, że dopiero w czerwcu 2020 r. macierzysty PCRP powiadomił ich o skreśleniu wychowanki z listy słuchaczy. Otrzymane zaś środki zostały w całości wydatkowane do 31 marca 2020 r. na utrzymanie domu jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji Kolegium oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.), dalej zwanej jak dotychczas "ustawą" Jak stanowi art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Z brzmienia przytoczonego tutaj przepisu wynika, że przesłanką nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego jest wypłata świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Jak wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym, istota tego unormowania sprowadza się do stanów, które zaistniały w przeszłości. Za takim ujęciem przemawia posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wypłacone" (czas przeszły dokonany) . Przez "ustanie wypłaty" przyznanego świadczenia należy rozumieć sytuację, w której osoba pobierająca je przestała spełniać wymogi formalne do jego otrzymywania. Zatem osoba taka w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie pieniężne spełniała wszystkie prawem przewidziane wymogi do jego otrzymania, a w trakcie jego realizacji nastąpiła taka zmiana sytuacji, że przestała spełniać te wymogi. (zob. S. Nitecki, A. Wilk. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz do art. 92, LEX/el). Zatem okoliczność powodująca, że dana osoba przestała spełniać wymogi do otrzymania danego świadczenia, ma nastąpić przed wypłatą świadczenia. Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony w nadesłanych przez organy aktach administracyjnych nie pozwala na ustalenie dokładnej daty, w której doszło do wypłaty skarżącym spornego świadczenia. Założyć jednak należy, że skoro decyzja, przyznająca pierwotnie to świadczenie została wydana w dniu [...] r., to do jego wypłaty doszło już po tej dacie ale przed wydaniem decyzji zmieniającej wysokość przyznanego świadczenia. Ta ostatnia decyzja została zaś wydana w dniu [...] r. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika że jako okoliczność mającą skutkować tym, że wypłacone świadczenie stało się nienależnie pobranym tj. że spełniona została przesłanka z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy przyjęto wydanie decyzji zmieniającej wysokość przyznanego skarżącym świadczenia, w związku z którą powstała "różnica pomiędzy świadczeniami wypłaconymi a świadczeniami przysługującymi" skarżącym. Oznacza to, że stosując art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy organ powiązał zaistnienie przesłanki nienależnie pobranego świadczenia z okolicznościami, które powstały już po jego wypłacie. Decyzja zmieniająca, jak i wynikająca z niej różnica pomiędzy kwotą wypłaconą a rzeczywiście przysługującą, zaistniały po dacie wypłaty świadczenia skarżącym. Tymczasem na gruncie tego przepisu okoliczności pozwalające uznać świadczenie za nienależnie pobrane powinny zaistnieć przed wypłatą świadczenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wydanie decyzji zmieniającej jako zdarzenie następujące po wypłacie świadczenia, nie może być skutecznie przywoływane jako uzasadnienie dla traktowania wypłaconego świadczenia jako nienależnie pobranego. Ponadto, w przeciwieństwie do decyzji wydanej w trybie wznowienia lub stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 92 ust. 2 pkt. 3 ustawy sama decyzja zmieniająca nie została wymieniona w żadnym z punktów zawartych w art. 92 ust. 2 ustawy. Co prawda w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostały również wskazane okoliczności dotyczące tego, że wychowanka w dniu [...] r., a zatem przed datą przyznania i wypłaty spornego świadczenia, została skreślona z listy słuchaczy Szkoły "A." w R., a następnie pomimo skreślenia nadal zamieszkiwała w rodzinnym domu dziecka. Jednak okoliczności te nie zostały przywołane jako samodzielna przesłanka do uznania świadczenia za nienależnie pobrane lecz jedynie jako wyjaśnienie motywów, jakimi organ kierował się wydając decyzję zmieniająca. Skoro zatem decyzja zmieniająca, ze względu na jej wtórny - względem wypłaty świadczenia - charakter, nie mogła być przesłanką do uznania wypłaconego skarżącym świadczenia za nienależnie pobrane, to w istocie organ I instancji nie wskazał wprost innej, niż ta decyzja, przesłanki uzasadniającej uznanie wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Kolegium natomiast nie wskazało wprost, czy na gruncie art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy jako przesłankę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane traktuje decyzję zmieniającą, a okoliczności związane ze skreśleniem z listy słuchaczy postrzega jedynie jako motywy wydania tamtej decyzji, czy też skreślenie to wraz z dalszym zamieszkiwaniem w rodzinnym domu dziecka skarżących traktuje jako samodzielną przesłankę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Jest to niewątpliwa wada zaskarżonej decyzji, gdyż motywy jakimi kierowało się Kolegium nie są jednoznaczne. Niemniej to nie ta wada przesadziła o konieczności uwzględniania skargi. Gdyby bowiem nawet przyjąć, że przesłanką do uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest nie tyle decyzja zmieniająca, co okoliczności, które legły u podstaw do jej wydania (tj. wspomniane skreślenie z listy słuchaczy), to również takie stanowisko nie mogło znaleźć aprobaty Sądu, gdyż organy nie wykazały, że sporne świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W kontekście art. 92 ustawy zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występuje między innymi wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy co do stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Wskazane tutaj sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10). Potrzeba rozróżnienia wskazanych powyżej dwóch pojęć podnoszona była pierwotnie w kontekście problematyki zwrotu świadczeń rodzinnych. Jednak dążąc do tego, aby pojęcie nienależnie pobranego świadczenia było jednolicie rozumiane w całym systemie pomocy społecznej w ocenie Sądu zasadnym jest pojęcia te rozumieć we wskazany powyżej sposób także na gruncie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 360/17). W kontrolowanej sprawie, organ I instancji wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego bez ustalenia, czy skarżący mieli świadomość tego, że ze względu na skreślenie wychowanki z listy słuchaczy odpadły przesłanki do tego, aby pobyt wychowanki w tym ich domu uwzględnić w kwocie przyznanych skarżącym środków na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka. W szczególności nie ustalono, kiedy skarżący dowiedzieli się o skreśleniu wychowanki z listy słuchaczy i o tym, że nie kontynuuje ona nauki w szkole policealnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma szkoły policealnej opatrzonego datą [...] r. wynika jedynie, że wychowanka nie kontynuuje już nauki, a jej skreślenie z listy słuchaczy nastąpiło w dniu [...] r. Natomiast brak jest informacji o tym, kiedy i w jakiej formie informacja o skreśleniu została przekazana wychowance. To ostatnie jest o tyle istotne, że nie sposób zakładać, że skarżący mogli się dowiedzieć o skreśleniu z listy słuchaczy wcześniej niż wychowanka. Ponadto ustalenie, kiedy wychowanka dowiedziała się o skreśleniu z listy słuchaczy może być pomocne przy ocenie wyjaśnień skarżących dotyczących tego, od kiedy posiadają wiedzę o skreśleniu wychowanki z listy słuchaczy. Powyższych braków nie dostrzegło również Kolegium. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopni, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji należało uznać, że w realiach rozpoznawanej organy nie zbadały właściwie, czy zachodzi sytuacja, w której doszło do nienależytego pobrania świadczenia pieniężnego w rozumieniu art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy. Uchybienie to jest związane z błędną wykładnią pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", a także z błędną oceną skutków, jakie na gruncie definicji świadczenia nienależnie pobranego można było przypisać wskazanej powyżej decyzji zmieniającej. Skutkiem zaś wskazanych dotychczas uchybień było to, że organ I instancji, pomimo nie wykazania, że zaistniały przesłanki niezbędne do uznania spornej części świadczenia za nienależnie pobrane orzekł o jego zwrocie, czym naruszył art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 3 ustawy, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, zaś Kolegium to wadliwe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż w odpowiedzi na skargę Kolegium złożyło w tym zakresie wniosek, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o tym wniosku nie zażądali przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, przy czym rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustali kiedy wychowanka skarżących dowiedziała się o skreśleniu z listy słuchaczy a następnie ustali kiedy wiedzę o tym skreśleniu powzięli bezpośrednio skarżący. W przypadku zaś ustalenia, że o skreśleniu z listy słuchaczy skarżący dowiedzieli się już po zakończeniu okresu, na które przyznane było sporne świadczenie, organ umorzy postępowanie administracyjne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl