II SA/Gl 120/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Ś. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś. działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał M. i D. M. wykonanie rozbiórki wiaty stalowo-murowanej z wydzieloną kotłownią oraz stalowych silosów na zboże wraz z płytą fundamentową zlokalizowanych w N. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowy obiekt samowolnie wybudowany w latach [...] należy zaliczyć, stosownie do definicji zawartej w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, do budowli. Z uwagi na wysokość silosów zbożowych ( pow. 4,5 m) oraz ich pojemność ( pow. 30 m3 ) ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego wymagała również budowa wiaty, w której ustawiono urządzenie służące do suszenia zboża wraz z kotłownią. Organ stwierdził także, że wobec utraty mocy przez dotychczas obowiązujący dla terenu inwestycji plan miejscowy oraz nieposiadaniem przez D. M. ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie była możliwa legalizacja tego obiektu. Decyzję tę organ I instancji doręczył adwokatowi J.P. pełnomocnikowi D.M. W odwołaniu D. M. zastępowany przez wspomnianego pełnomocnika zarzucił: - wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie podjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, - obrazę art. 10 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasad czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, a to uniemożliwienie M.M. – współwłaścicielce nieruchomości – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz oparcie ustaleń faktycznych na oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania w sprawie, - błąd w ustaleniach faktycznych związany z pomiarem pojemności zbiorników i zakwalifikowaniem wiaty stalowej do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę mimo, że nie została ustalona jej powierzchnia zabudowy. Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB. Wskazał, że organ I instancji jednoznacznie ustalił, iż na nieruchomości przy ul. [...] w N. posadowiona została wiata o ścianach murowanych, słupach i konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy większej niż 10 m2 , której budowa stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagała pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, wymagało także wybudowanie trzech stalowych zbiorników na zboże z uwagi na ich wysokość i pojemność. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że wobec braku obowiązującego planu miejscowego i nielegitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, niemożliwa była legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. ŚWINB uznał, że nie są one uzasadnione "w obliczu zawartości aktu organu I instancji". Jak wynika z rozdzielnika decyzję tę doręczono adwokatowi J.P. pełnomocnikowi D.M. i samemu D.M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.M., działający przez pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zwrotu kosztów postępowania. W skardze powtórzone zostały w całości zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji PINB. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący skupił się jednak przede wszystkim na dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o wyniki oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] r., a zatem przed wydaną w sprawie decyzją kasatoryjną organu odwoławczego i przed doręczeniem skarżącemu formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Co się tyczy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. zarzucił on niezapewnienie M.M., żonie skarżącego, czynnego udziału w sprawie, mimo że jest ona współwłaścicielem nieruchomości, na której zostały posadowione obiekty będące przedmiotem postępowania oraz mimo, iż został do niej skierowany nakaz ich rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że [...] N. jest w całości położona w obrębie czaszy projektowanego zbiornika przeciwpowodziowego R. i nie posiada obowiązującego planu miejscowego. Poprzednio obowiązujący plan, który utracił moc [...] r. stwierdzał, że obszar na którym zrealizowano przedmiotową inwestycję stanowiły tereny budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy, usług podstawowych oraz budownictwa zagrodowego – do utrzymania do czasu likwidacji wsi. Takie zapisy planu miejscowego nie zezwalały, zdaniem organu, na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji, gdyż nie mieściła się ona w pojęciu usług podstawowych, a także pojęciu budownictwa zagrodowego, a brak nowego planu uniemożliwia jej legalizację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że M.M. odebrała zawiadomienia PINB o terminie planowanych oględzin w dniu [...] r. i [...] r. oraz podpisała protokół oględzin przeprowadzonych w tej drugiej dacie, w którym zawarto informację o zaznajomieniu jej z treścią protokołu z dnia [...] r. Co się tyczy zarzutu oparcia decyzji o ustalenia faktyczne dokonane przed zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania, ŚWINB podał, że za datę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego należy przyjąć dzień pierwszej czynności dokonanej przez organ w sprawie. Zatem zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania, dokonane już po przeprowadzeniu oględzin, o których został on powiadomiony prawidłowo, nie dają powodu kwestionowania zgodności z prawem i ważności ustaleń poczynionych w toku tych oględzin. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w świetle ustaleń poczynionych w toku postępowania karnego prowadzonego przeciwko D. M. o przestępstwo z art. 90 Prawa budowlanego obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki wybudował poprzedni właściciel nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Poddana kontroli Sądu decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także objęta tą kontrolą – stosownie do dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) – decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.Ś. nie mogły się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z brzmienia zamieszczonego w tym samym rozdziale ustawy Prawo budowlane art. 52 wynika, że podmiotem który jest obowiązany do dokonania na swój koszt czynności nakazanych decyzją opartą o art. 48 ust. 1 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.Ś. utrzymana następnie w mocy zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została skierowana do M.M. i D.M., którzy byli na zasadzie wspólności małżeńskiej współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, na którego gruncie została samowolnie wybudowana wiata stalowa wraz z kotłownią oraz posadowione trzy silosy zbożowe. W aktach administracyjnych sprawy brak jednak dokumentów wskazujących, że wymienione osoby faktycznie były współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie zostało do nich dołączone "zgodne oświadczenie" z dnia [...] r. złożone w tym przedmiocie, na które wskazuje w uzasadnieniu swojej decyzji PINB. Z treści protokołu rozprawy odbytej przed Sądem Rejonowym w W.Ś., którego odpis dołączył pełnomocnik skarżącego do pisma z dnia [...] r. wynika jednak, że M. i M.M. gospodarstwo to otrzymali od rodziców M.M. na podstawie umowy darowizny zawartej w [...] r. Wobec powyższego należy uznać – wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego zawartego w wyżej wymienionym piśmie procesowym – że w decyzjach organów obu instancji prawidłowo zostały wskazane osoby zobowiązane do wykonania nałożonego nią nakazu rozbiórki. Zasadnym okazał się jednak zarzut skargi o naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organami obu instancji, poprzez uniemożliwienie M.M. wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Zauważyć należy, ze co prawda organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił M. M. o wszczęciu postępowania, ale uczynił to już po przeprowadzeniu wszystkich dowodów w sprawie, w tym dowodu z oględzin mających miejsce w dniu [...] r. Tymczasem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności podejmowanych w tym postępowaniu ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt I SA 149/03 w: LEX nr 156896 ). Na akceptację Sądu nie zasługuje zwłaszcza stanowisko organu odwoławczego zajęte w odpowiedzi na skargę, że M. M. brała czynny udział w postępowaniu, albowiem odbierała zawiadomienia o planowanych oględzinach oraz podpisała protokół oględzin z dnia [...] r. Co się tyczy pierwszego argumentu zauważyć należy, że zawiadomienia te były doręczone w kopertach adresowanych wyłącznie do jej męża D.M. Natomiast oględziny jak wynika z treści protokołu odbyły się w obecności M. M., ale wystąpiła ona w nich jako "żona właściciela", a zatem trudno na tej podstawie przyjąć, że wzięła ona w nich czynny udział. Szczególnie ważnym obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o treści decyzji kończącej postępowanie toczące się z jej udziałem oraz o przysługujących jej środkach odwoławczych. Z tego wynikającego wprost z przepisu z art. 109 § 1 k.p.a. obowiązku organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wywiązały się, bowiem swoje decyzje doręczyły tylko pełnomocnikowi D.M. adwokatowi J. P., a organ odwoławczy dodatkowo doręczył ją też D. M. W tym stanie rzeczy przyjdzie wskazać, że w kontrolowanym postępowaniu organy zapewniły czynny udział jedynie skarżącemu, pomijając M.M. jako stronę postępowania, a decyzje wydane w sprawie doręczono również jedynie skarżącemu. Powyższe narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. powodując wadliwość decyzji i wyczerpując tym samym przesłankę dla wzruszenia decyzji ostatecznej określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym miejscu zauważyć też należy, że przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 145 § 1 i w art. 145 a k.p.a., mają dla postępowania sądowoadministracyjnego inne znaczenie niż dla postępowania administracyjnego. Ustawodawca, wybierając te, które wiążą się z naruszeniem prawa, daje im walor samodzielnych przesłanek uchylenia decyzji przez Sąd, niezależnie od tego, jakie skutki mogą one spowodować w postępowaniu administracyjnym. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Ś. przeprowadzi postępowanie zapewniając w nim czynny udział obojgu współwłaścicielom nieruchomości na której zostały wybudowane obiekty objęte tym postępowaniem. W świetle powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji zostało oparte na art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz przepisy § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).