II SA/Gl 1201/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Dnia 26 lutego 2015 r. E. K. zamieszkała w S. przy ul. [...] wystąpiła do PINB w S. z interwencją dotyczącą możliwości zawalenia się sufitu w jej mieszkaniu. W jej ocenie przyczyną takiego stanu jest adaptacja położonego wyżej mieszkania numer [...], którego właścicielami są E. i A. B. Dnia 17 marca 2015 r. w sprawie zostały przeprowadzone oględziny. W ich trakcie stwierdzono wybicie (wykonanie) drzwi w drewnianej ścianie do suszarni. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. W jego ramach przesłuchano świadków na okoliczność charakteru adaptowanego pomieszczenia, czy faktycznie lokal był wykorzystywany na cele. Swoje stanowisko w sprawie przedstawił A. B. jako inwestor prowadzonych robót. Stanowisko, łącznie z dokumentacją fotograficzną przedstawiła również E. K. Dokumentacja ta obrazowała spękania ścian w mieszkaniu, którego jest właścicielką. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. PINB w S. nakazał A. B. opracowanie ekspertyzy technicznej w zakresie oceny stanu technicznego robót budowlanych prowadzonych w pomieszczeniach [...] i [...] budynku (organ odstąpił tu od oznaczania miejsca prowadzonych robót numerami lokalu na rzecz numerów pomieszczeń). Dnia 22 września 2015 r. A. B. przedstawił ekspertyzę dot. stanu technicznego budynku sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J. G. Wynika z niej że podczas wykonywania robót nie doszło do naruszenia konstrukcji budynku. Roboty miały zaś charakter kosmetyczny i dekoracyjny. Co istotne, stropy między kondygnacjami są to stropy ceglano stalowe typu Kleina. Ta ostatnia okoliczność została zakwestionowana przez E. K. W związku z tym został opracowany aneks do ekspertyzy, z którego wynika, iż stropy w budynku są drewniane, z belkami nośnymi opartymi na podłużnych ścianach budynku. Zdaniem rzeczoznawcy belki stropowe są w dobrym stanie. Dnia 13 listopada 2015 r. E. K. przedłożyła organowi nadzoru budowlanego wykonaną na jej zlecenie przez rzeczoznawcę budowlanego A. Z. ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną. Zgodnie z jej treścią stan techniczny budynku jest dostateczny. Wskazano w niej na konieczność wzmocnienia słupów więźby dachowej oraz odciążenia stropu nad mieszkaniem E. K. Rzeczoznawca wskazał, że pomieszczeń [...],[...] i [...] nie można przeznaczyć na cele mieszkaniowe ze względu na brak nośności istniejących belek stropowych. W korespondencji kierowanej do organu rzeczoznawca wskazał wreszcie, iż konieczne jest dokonanie obliczeń obciążeń statyczno-wytrzymałościowych stropu. Dnia 9 grudnia 2015 r. dokonano kolejnych oględzin pomieszczeń [...],[...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w S. nakazał zaś A. B. uzupełnienie ekspertyzy w zakresie nośności belek stropowych. A. B. dnia 22 czerwca 2016 r. przedłożył organowi nadzoru budowlanego ekspertyzę budowlaną "Ocena nośności belek stropu drewnianego na poddaszu w pomieszczeniach nr [...] i [...] w budynku zlokalizowanym w S. przy ul. [...]". Autor tego opracowania rzeczoznawca A. K. uznał, że stany graniczne obciążeń (bez istniejącej podpory) SGN i SGU nie są spełnione. Istniejąca podpora – w postaci ściany działowej powodują, iż ugięcia spełniają normy. Wskazał jednak, iż uwzględnienie podpory jest niezgodne z istniejącymi normami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umarzył postępowanie w sprawie. Opierając się przede wszystkim na pierwszej ekspertyzie autorstwa J. G. stwierdził, iż roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia budynku. Uznał również, iż w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż pomieszczenia oznaczone numerami [...] i [...] od połowy XX w. były wykorzystywane jako lokal mieszkalny oznaczony numerem [...]. Nie doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Od decyzji tej odwołała się E. K. Zakwestionowała możliwość uznania pomieszczeń oznaczonych numerami [...] i [...] jako lokalu mieszkalnego. Wskazała również, iż stany graniczne obciążeń stropu pomieszczeń (bez istniejącej podpory) SGN i SGU nie są spełnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę orzeczenia kasatoryjnego wskazał niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczące braku ustalenia daty zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Wskazał, iż organ I instancji w tym zakresie oparł swoje ustalenia na zeznaniach świadków. Jak jednak podniosła odwołująca się trwa w odniesieniu do jednej z tych osób postępowanie karne dotyczące poświadczenia nieprawdy. Organ I instancji nie ustalił, czy w budynku dalej istnieje ściana działowa, na której opiera się strop. Wówczas należało by tę ścianę uznać jako nośną. W ocenie organu odwoławczego PINB w S. powinien również ponowić (a przede wszystkim poszerzyć) poszukiwania dokumentacji budowlanej budynku. Organ I instancji winien wreszcie rozważyć, czy nie należy rozszerzyć postępowania o kwestie związane ze stanem technicznym całości budynku. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sąd złożył A. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 8, 12 § 1, art. 80 i 77 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie i bez zgromadzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu szeroko odniósł się do kwestii wytrzymałości statycznej stropu oraz tego, iż prowadzenie robót budowlanych nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi. Zakwestionował wreszcie ustalenia organu odwoławczego w zakresie sposobu użytkowania pomieszczeń od lat 40 ubiegłego wieku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 25 lutego 2017 r. w sprawie wypowiedziała się E. K. Uznaje w nim, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy jest prawidłowa. W obszernym wywodzie uzasadnia ona swoje stanowisko. Dołączyła również dokumenty dotyczące postępowania dyscyplinarnego przeciwko autorowi pierwszej ekspertyzy technicznej, J. G. Dodatkowym pismem z dnia 10 marca 2017 r. A. B. zakwestionował tezy wskazane w odpowiedzi na skargę oraz zawarte w piśmie E. K. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nastąpiło bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Były to uchybienia znaczące i oczywiste. Organ I instancji, co wynika z uzasadnienia jego decyzji, znaczącą część swego rozstrzygnięcia oparł na tezach wskazanych w pierwszej z wykonanych w sprawie ekspertyz, autorstwa J. G. Dalsze postępowanie wykazało, iż jej autor popełnił w niej kardynalne błędy stwierdzając, ze strop budynku posiada konstrukcję ceglano stalową. Późniejsze ekspertyzy wykazały, iż strop budynku (drewniany) nie spełnia norm budowlanych. Za zasadne Sąd uznaje wątpliwości organu II instancji dotyczące ściany działowej utrzymującej w istocie strop budynku. Zasadne jest również przeprowadzenie przez organ I instancji poszukiwań dokumentacji projektowej budynku. Pozwoli to ustalić jak pierwotnie zaprojektowano strop a także ustalić funkcję pomieszczeń oznaczonych numerami [...],[...] i [...]. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznaje, że spełnione zostały przesłanki zastosowania przez organ II instancji rozwiązania, o którym mowa w art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.