II SA/Gl 1203/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S. i D. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 lipca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.209.2025.ZS w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E I E Pismem z dnia 19 marca 2023 r. jedna z obecnie skarżących – D. S., złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach skargę na zły stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...]w budynku przy ul. [...] w K. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] są właściciele dwóch wyodrębnionych w tym budynku lokali mieszkalnych tj. obecnie skarżące A. S. i D. S., będące właścicielkami lokalu nr [...] oraz uczestnik postępowania A. K., będący właścicielem lokalu nr[...]. Decyzją z dnia 13 maja 2024 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 418), nakazał uczestnikowi postępowania, jako inwestorowi, usunięcie (skucie) na całej powierzchni stropu wykonanej wylewki tarasu lokalu nr [...] przedmiotowego budynku. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez uczestnika odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 19 lipca 2024 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, bowiem – zdaniem organu odwoławczego – postępowanie powinno zostać przeprowadzone w trybie naprawczym tj. na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W kwestii adresata obowiązku, wskazano, że z uwagi na fakt, iż strop należy do części wspólnych nieruchomości, zasadnym jest nałożenie obowiązku na wszystkich współwłaścicieli. Decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r., organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku robót budowlanych wskazanych w opinii technicznej inż. K. M., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na tarasie do stanu zgodnego z prawem, poprzez skucie wylewki na całej powierzchni tarasu oraz zabezpieczenie stropu przed opadami atmosferycznymi. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w przedłożonej do akt sprawy opinii technicznej wskazano trzy opcje naprawy tarasu, przy czym każda z nich wymaga w pierwszej kolejności skucia wylewki ("usunięcia istniejącego układu nad papą") na całej powierzchni tarasu. Wobec powyższego organ uznał, iż zaszła podstawa do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a adresatem obowiązku powinien być inwestor. Na skutek wniesionego przez uczestnika postępowania odwołania, organ odwoławczy, decyzją z dnia 19 marca 2025 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji pomimo wydania decyzji w oparciu o prawidłową podstawę prawną, niewłaściwie określił adresata obowiązku, jak również sam zakres obowiązku. Organ II instancji zwrócił uwagę, że PINB nie uwzględnił konieczności wykonania warstwy izolacji termicznej. Z kolei w zakresie adresata obowiązku wskazano, że taras pełni rolę dachu budynku nad lokalem nr[...], a fakt korzystania z tarasu przez właściciela tylko jednego lokalu (tj. lokalu nr[...]) nie zmienia jego podstawowej funkcji i roli jaką pełni tj. funkcji stropodachu. W konsekwencji obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych winien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli budynku. Decyzją z dnia 30 maja 2025 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 września 2025 r., w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku, robót budowlanych wskazanych w opinii technicznej inż. K. M., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na tarasie do stanu zgodnego z prawem poprzez skucie wylewki na całej powierzchni tarasu oraz montaż minimum 5 cm warstwy termoizolacji ze styropianu ESP100 lub styroduru/płyt PUR i wykonaniu warstwy separacyjnej z folii PE, podkładu cementowego grubości 5 cm, izolacji przeciwwilgociowej podpłytkowej oraz posadzki ceramicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uczestnik postępowania wykonał roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami. Wskazał, że adresatem nałożonego obowiązku w pierwszej kolejności jest sprawca robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami, a dopiero w razie braku sprawcy właściciel lub współwłaściciele obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł uczestnik postępowania wskazując, że jest ona sprzeczna z decyzją ŚWINB z dnia 19 marca 2025 r. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na uczestnika postępowania oraz na skarżące, jako współwłaścicieli budynku, obowiązek doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w obrębie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr[...], będącego stropodachem, do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie przebudowy górnej powierzchni stropu polegającej na: usunięciu istniejącego układu nad papą oraz montażu: minimum 5 cm warstwy termoizolacji ze styropianu ESP 100 lub styroduru/płyt PUR, wykonaniu warstwy separacyjnej z folii PE, wykonaniu podkładu cementowego grubości 5 cm, wykonaniu izolacji przeciwwilgociowej, odtworzeniu posadzki przy użyciu materiałów odpornych na działalnie warunków atmosferycznych. Termin wykonania robót wyznaczono do dnia 31 października 2025 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż roboty budowlane (prowadzone na tarasie przynależnym do lokalu nr[...]) zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie architektoniczno-budowlanym (a tym samym w sposób sprzeczny z prawem), wskutek czego doszło do doprowadzenia do nieodpowiedniego stanu technicznego stropu lokalu mieszkalnego nr[...], położonego bezpośrednio poniżej lokalu nr[...], co uzasadniało wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku wykonania stosownych prac remontowo-budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ uznał, że adresatem obowiązku nie powinien być wyłącznie inwestor (tj. uczestnik postępowania będący jednocześnie wyłącznym właścicielem lokalu nr[...]), lecz wszyscy współwłaściciele budynku (a zatem również skarżące jako współwłaścicielki budynku), bowiem sporny taras pełnił jednocześnie funkcję stropodachu nad lokalem nr [...] Tym samym, zdaniem organu, obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami obciąża wszystkich współwłaścicieli budynku, a nie tylko właściciela lokalu, do którego sporny taras przynależy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 52 ust.1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane w sposób sprzeczny z prawem zostały zakończone oraz dotyczyły części wspólnych budynku (za jakie uznać należy fragment budynku służący właścicielowi jednego z lokali za taras, a właścicielowi drugiego za strop), to adresatem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego winni być wszyscy współwłaściciele budynku, a nie tylko właściciel lokalu, do którego przynależy remontowana część – podczas gdy obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinien być w pierwszej kolejności skierowany tylko do inwestora (jako sprawcy samowoli budowlanej, działającego bez wiedzy i zgody właścicieli) i dopiero wtedy, gdy ustalenie inwestora nie jest możliwe (albo gdy nie posiada on uprawnień do wykonania nakazu), to obowiązkiem tym można obciążyć właściciela (współwłaścicieli) bądź zarządcę budynku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu i od uczestnika postępowania solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi, natomiast uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko organu odwoławczego prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazał się sformułowany w niej zarzut, kwestionujący krąg adresatów zaskarżonej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że adresatami obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości, czy też, tak jak orzekł organ I instancji, wyłącznie ten ze współwłaścicieli, któremu jednocześnie przysługuje przymiot inwestora. Na wstępie rozważań zauważyć wypadnie, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego, będący podstawą do określenia adresatów obowiązków wynikających m.in. z art. 51 Prawa budowlanego, uległ nowelizacji, która weszła w życie z dniem 27 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1557). Z tego powodu część orzeczeń przywołanych w uzasadnieniu skargi, utraciło swoją aktualność. Zgodnie z obecnym i mającym zastosowanie w sprawie brzmieniem, art. 52 Prawa budowlanego stanowi, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b tej ustawy (a więc m.in. w decyzji wydanej na podstawie art. 51), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone (tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), nałożony obowiązek może być skierowany do właściciela lub zarządcy nieruchomości. W ocenie Sądu przepis art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego należy interpretować w ten sposób, że nawet wówczas, gdy roboty budowlane zostały zakończone, a jednym ze współwłaścicieli jest inwestor i wykonanie decyzji lub postanowienia jest przez niego możliwe, wówczas to właśnie on (inwestor) winien być adresatem obowiązku. Innymi słowy, inwestor zakończonych robót budowlanych wymagających postępowania naprawczego może zostać określony jako adresat decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wtedy, gdy w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że uczestnik postępowania, będący jednocześnie inwestorem, jest współwłaścicielem nieruchomości, a zatem należy do kręgu adresatów wymienionych w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, również w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone. W sprawie brak było racjonalnych podstaw do nakładania obowiązku na pozostałych współwłaścicieli. Jakkolwiek sprawa dotyczy tak zwanego stropodachu, czyli części wspólnej budynku, to jednak zakres nakazanych robót budowlanych sprowadza się wyłącznie do ingerencji od strony tarasu. Zatem jedynie uczestnik postępowania jest tym współwłaścicielem, który dysponuje prawem do tej części nieruchomości, której dotyczy decyzja. Pomimo nowelizacji art. 52 Prawa budowlanego, aktualna pozostaje teza, że wybór adresata decyzji, o której mowa w tym przepisie, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Okoliczności niniejszej sprawy, jak już wyżej wskazano, powodują, że decyzja winna być skierowana wyłącznie do uczestnika, jako współwłaściciela nieruchomości dysponującego tą częścią budynku, której nakazane roboty mają dotyczyć. Powyższe nie zmienia w niczym faktu, że w przypadku, kiedy zakres robót obejmowałby lokal, którym dysponują pozostali współwłaściciele, również i oni mogliby (w zależności od zakresu tych robót), stać się adresatami decyzji. Odrębną kwestią jest kwestia ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Z art. 52 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten został tak sformułowany, że nie uzależnia obowiązku ponoszenia kosztów od wyboru adresata decyzji na podstawie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie wyklucza zatem ewentualnych wzajemnych roszczeń w tym zakresie pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości. Kwestia ta leży jednak poza granicami niniejszej sprawy, a ponadto poza właściwością organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, skarga jako usprawiedliwiona podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie uczestnika postępowania od decyzji organu I instancji z dnia 30 maja 2025 r. Organ odwoławczy związany przy tym będzie oceną w zakresie adresata obowiązków nałożonych tą decyzją. Z tej też perspektywy oceni ponownie zakres nałożonych obowiązków oraz termin ich wykonania.