II SA/Gl 1204/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg M. T. i Gminy R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r.; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego M. T. kwotę 500 (pięćset) złotych, a na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w R. przy ulicy [...] na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 1, a następnie przeprowadził postępowanie, w tym m.in przesłuchał M. T. - właściciela blaszanego garażu, dołączył wyciąg z obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po czym decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał S. i M. T. - właścicielowi samowolnie zrealizowanego, bez uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę blaszanego garażu usytuowanego przy ulicy [...] w R. na działce nr 1. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłuchany w charakterze świadka M. T. oświadczył, że garaż odkupił do B. J. w dniu [...] r. , czyli nie jest inwestorem tego garażu, który został wybudowany ponad 20 lat termu, przed 1993 r. Wymóg posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikał z przepisu art. 28 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do legalizacji tego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Organ przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 37 tej ustawy, uznając, że należy w nim uwzględnić przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania, przy czym uwzględnić należy także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlane od daty jego budowy. Organ w oparciu o kolejne plany zagospodarowania przestrzennego ustalił przeznaczenie terenu na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż, a mianowicie: - według planu z 1979 r. (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] r.) - teren oznaczony był symbolem 224NO - tereny oczyszczalni ścieków, - z [...]r. - uchwała Rady Miejskiej w R. [...] z dnia [...] r. - 71ZD - tj. tereny ogródków działkowych, - a z 2006 r. - uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia 22 czerwca 2006 r. - ZL - tereny lasów, zadrzewień. Organ uznał tym samym, że lokalizacja garażu na tym terenie naruszała postanowienia wymienionych planów. Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, że S. i M. T. użytkują część działki nr 1 zajętej pod blaszany garaż na podstawie umowy najmu (do 30 kwietnia 2017 r.) z Gminą R. - właścicielem tej działki. Ustalono też, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę nie znaleziono zapisu wydanych decyzji właścicielom tego garażu. W świetle powyższego - zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki tego obiektu lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W niniejszej sprawie obowiązek ten należało nałożyć na S. i M. T.- następcę prawnego inwestora robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego garażu. Odwołanie od powyższej decyzji w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. złożył M. T., uważając ją za krzywdzącą . Podkreślono, że od samego początku nie dano mu wystarczającego czasu, ani szansy na zalegalizowanie garażu i doprowadzenia do sytuacji z korzyścią dla strony. Podkreślił, że wraz z innymi właścicielami garaży zwracali się o wydłużenie terminu, dla jego zalegalizowania w celu przedstawienia niezbędnych dokumentów, a przede wszystkim w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez zmianę obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu wydania przez Gminę R. rozstrzygnięcia w sprawie zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Katowicach podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Gminie R., właścicielowi samowolnie zrealizowanego, bez uzyskanego pozwolenia na budowę, garażu blaszanego nr 1 (licząc od północy w kierunku na południe) usytuowanego przy ulicy [...] w R. na działce oznaczonej nr 1, rozbiórkę tego garażu. W uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., odwołując się do regulacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i faktu wybudowania przedmiotowego garażu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dalej stwierdził, że według obowiązującej w dacie jego budowy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. garaż ten wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy garaż jest obiektem trwale związanym z gruntem, spełnia zatem wszelkie wymogi definiujące budynek wedle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Cytując przepis art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 - tzn. niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu w sytuacji gdy narusza on zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wydanie decyzji nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki powinno mieć więc miejsce wtedy, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wykazane zostanie, że sporny garaż blaszany posadowiony został na terenie, który nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub pod zabudowę innego rodzaju. W niniejszej sprawie organ powiatowy przeprowadził analizę zgodności posadowienia przedmiotowego garażu, ustalając, iż postawiony został na początku lat dziewięćdziesiątych. Zbadał także przeznaczenie tego terenu według kolejnych planów, stwierdzając, iż zarówno według starych planów (z 1979 r.- tereny oczyszczalni ścieków, z 1994 r. - tereny ogródków działkowych), jak i obecnego planu z 2006 r. - tereny lasów i zadrzewień - działka nr 1 znajduje się w terenie nie przeznaczonym do zabudowy lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części albo w całości i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy. W niniejszym przypadku organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie, gdyż nakaz rozbiórki winien być skierowany do Gminy Miasto R., która jak wynika z księgi wieczystej jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. Wskazani w decyzji organu pierwszej instancji S. i M.T. nie byli inwestorami budowy garażu, a jedynie garaż ten nabyli. Bezumownie korzystając z gruntu miejskiego nie mają żadnego tytułu prawnego pozwalającego im wykonać orzeczony nakaz (umowa o najem części działki nr 1 wygasła w dniu [...] r., a nowej umowy nie zawarto). W świetle powyższego nakaz rozbiórki winien być nałożony na właściciela, jako dysponującego najszerszymi prawami. Na poparcie swego stanowisko organ odwołał się orzecznictwa sądowego. Reasumując Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż garaż nie nadaje się do zalegalizowania, gdyż zachodzą "inne ważne przyczyny" określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należało zatem orzec jak w sentencji. Skargi na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach złożyli M. T. i Gmina R. M.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie umorzenie postępowania, wnosząc także o rozważenie możliwości zawieszenia niniejszego postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na fakt zawieszenia niniejszego postępowania przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] r. w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do czasu wydania przez Gminę R. rozstrzygnięcia w sprawie zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. fragmentu działki nr 1 położonej przy ulicy [...]., a to wobec informacji, iż rozpoczęto procedurę mającą na celu opracowanie nowego planu dla przedmiotowego obszaru, a termin jej zakończenia przewidywany jest na połowa III kwartału 2017 r. Jednak postanowieniem z dnia [...] r. organ podjął zawieszone postępowanie, mimo, iż zaktualizowany plan nie wszedł w życie, a w projekcie tym przeznaczenie terenu położenia działki nr 1 - to 5GP- tereny garaży i parkingów. Działanie organu, według skarżącego, jest niekonsekwentne i trudne do zrozumienia. Skoro wejście w życie zaktualizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wymienioną powyżej działkę stanowiło okoliczność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - obligującą do zawieszenia postępowania, to brak uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powoduje, że podjęcie postępowania i wydanie decyzji należy uznać za bezpodstawne i przedwczesne. Takie działania organu narusza podstawowe zasady działania organów administracyjnych - tj. art. 6, art. 7 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na tę skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że posiadając informację o przewidywanym wejściu w życie zaktualizowanego planu zagospodarowania przestrzennego do końca III kwartału 2017 r. z urzędu zawiesił postępowanie, z myślą o przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. Jednak wobec wydłużenia procedury planistycznej uznał, że w poszanowaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa należy podjąć zawieszone postępowanie i wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie. W drugiej skardze Gmina R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła organom wydającym te decyzje naruszenie przepisów poprzez: - błędną wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego w sytuacji, gdy skarżąca nie jest inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu. - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o rozbiórce pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę oraz brak wskazania w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, - błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości podczas gdy według przepisów garaż blaszany należy uznać za część ruchomą ; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie i podjęcie zawieszonego postępowania pomimo nie ustąpienia przesłanki zawieszenia. W uzasadnieniu skargi gmina wyjaśniła, że właściciele garażu nr 1 (licząc od strony północnej) zmieniali się, a od 2002 r. gmina zawierała kolejne umowy najmu części działki nr 1 z przeznaczeniem pod garaż z M. i S. T. W ocenie skarżącej organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poprzez nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki garażu blaszanego na gminę w sytuacji, gdy gmina nie jest inwestorem zarządcą ani właścicielem tego garażu. Odnosząc się do treści przepisów Kodeksu cywilnego - art. 47, art. 48 czy art.46, powołując się na zasadę superficies solo cedit Gmina stwierdziła, że nałożenie na nią obowiązku rozbiórki garażu blaszanego spowoduje ingerencję w prawo własności osoby trzeciej, tj. właściciela ruchomości w postaci garażu blaszanego M. i S. T. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że w sprawie wydana już została decyzja o rozbiórce. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał G. B. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego przy ulicy [...] w R. W ocenie skarżącej Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu istotnym, wadliwie przeprowadzając postępowanie dowodowe i w efekcie orzekając w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Podkreśliła, że sprawa dotyczy sprawy już załatwionej decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z dostępnych materiałów wynika, że sprawa dotyczy tego samego garażu. W ocenie Gminy organ drugiej instancji błędnie też zastosował art. 97 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem organ ten zawiesił postępowanie uznając, iż rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to brak było podstaw w okolicznościach sprawy na jego podjęcie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce przedmiotowego garażu, wyjaśnił, iż decyzja ta nie była mu znana i stanowi nową okoliczność, o której dowiedział się w momencie złożenia przedmiotowej skargi. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. skarżący M. T. podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśnił, iż według zmienionego Studium uwarunkowań teren, na którym zlokalizowany jest garaż przeznaczony jest pod garaże i parkingi, ale miejscowy plan nie został jeszcze uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskutek zaistnienia nowych okoliczności w sprawie, a mianowicie dołączenia do akt sprawy pozostającej w obiegu prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...] z dnia [...]r., którą nakazano G. B. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego przy ulicy [...] w R. zasadnym może się okazać zarzut res iudicata. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zaistnienie sytuacji, gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną albo sprawę załatwiono milcząco jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Tak więc w sytuacji, gdy wymieniona powyżej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. dotyczy przedmiotowego garażu blaszanego, decyzje wydane w niniejszym, kontrolowanym obecnie postępowaniu dotknięte są wadą nieważności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie na podstawie dołączonej do akt sprawy dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego decyzji z [...] r. nie można w sposób bezsporny ustalić, że decyzja ta dotyczy garażu, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Uwzględniając powyższe organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić ponowne postępowanie w celu jednoznacznego ustalenia, czy wymieniona powyżej decyzja rozbiórki garażu położnego w R. przy ulicy [...] dotyczy właśnie garażu pozostającego obecnie własnością skarżącego M. T. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje wymieniona powyżej decyzja wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydanie w zaistniałej sytuacji merytorycznej decyzji, spowodowałoby iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo trzeba podnieść, że organy powinny dokładnie zapoznać się z treścią wymienionej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i zastanowić się czy decyzja ta nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przywołanym już powyżej art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po dokładnym ustaleniu czy wskazana przez Gminę R. decyzja o rozbiórce dotyczy tego samego garażu, po rozstrzygnięciu o zasadności i legalności tej decyzji, możliwe będzie merytoryczne rozpatrzenie kwestii legalności garażu pozostającego obecnie własnością M. T. Przy ponownym rozpatrzeniu organy będą mogły także odnieść się do kwestii ewentualnej legalizacji tych garaży w przypadku ewentualnej zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej możliwości rozstrzygając ponownie sprawę organy niewątpliwie wezmą pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1024/15 wyrażone w analogicznej sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 Kodeksu co mogło doprowadzić do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkować musiało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jend. Dz. U. z 2017 r., poz. 1639 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 oraz § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organy winny uwzględnić ocenę prawną stanu faktycznego sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku.