II SA/Gl 1205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r.; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. K. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o interwencję w sprawie murowanego w granicy działki obiektu budowlanego na posesji przy ulicy [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił odrębnymi pismami z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w samowolnie budowlanego obiektu budowlanego oraz o oględzinach tego obiektu w dniu [...] r. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół oraz dołączono do niego dokumentację zdjęciową, z których wynika, że na działce nr 1 przy ulicy [...] w K. w pobliżu granicy działek nr 2 i nr 3 budowany jest grill murowany. Odległość do granicy to ok. 30 cm. W protokole dodano, że przedmiotowy grill jest obiektem małej architektury. Obiekty takie na terenie prywatnym nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Opierając się na powyższych ustaleniach Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie budowy murowanego grilla ogrodowego na ternie działki nr 1 przy ulicy [...] w K. W krótkim uzasadnieniu organ stwierdził, że na przedmiotowej działce budowany jest grill ogrodowy, który stanowi obiekt małej architektury (zgodnie z art. 4b). Następnie przywołując art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że tylko budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia do właściwego organu - tj. do Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta w K. Przedmiotowy grill usytuowany na terenie prywatnym nie wymagał zgłoszenia. W tej sytuacji zasadne było umorzenie postępowania. Odwołanie od powyżej decyzji złożył K. K. Zarzucił, że Prawo budowlane w przywołanym przez organ art. 4b nie odnosi się do grilla, przy czym w jego ocenie chodzi o art. 3 pkt 4b. Przepis ten nie wymieniania jednak grilla wśród obiektów małej architektury i chociaż lista obiektów tam wymienionych nie jest zamknięta, to mimo wszystko nie upoważnia to organu do dowolnego włączania tam innych obiektów. Grill jest najbliższy definicji budowli - "wolnostojące urządzenie techniczne", ale nie obiektowi małej architektury. W przeprowadzonym postępowaniu organ w żaden sposób nie odniósł się do szkodliwości tego obiektu, jego oddziaływania na sąsiedztwo. Wskazując na art. 5 Prawa budowlanego podkreślono, iż projektowanie i budowa nowych obiektów uzależniona jest od spełniania podstawowych wymagań, w szczególności dotyczących wpływu na pogorszenie się warunków zdrowotno- sanitarnych i użytkowych, stanu środowiska a także poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Odwołujący dodał, że grill ten zlokalizowany jest w odległości ok. 4 m od okien jego sypialni, co źle wpływa na stan zdrowia jego i małżonki. Dlatego też wniósł o rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skargę wniósł K. K., reprezentujący interesy W. K. (dołączając wymagane pełnomocnictwo). Następnie stwierdził, że realizowany przez inwestora obiekt - grill murowany należy potraktować jako obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury. A w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - obowiązek dokonania zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno- budowlanego budowy obiektów małej architektury dotyczy włącznie budowy takich obiektów w miejscach publicznych. W niniejszej sprawie inwestor realizuje inwestycję polegającą na budowie grilla murowanego na nieruchomości, która nie stanowi miejsca publicznego. Realizacja takiej inwestycji zwolniona jest spod reglamentacji Prawa budowlanego, a stąd jej realizacja nie wymagała .ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też dokonania stosownego zgłoszenia zamiaru jej realizacji do właściwego organu architektoniczno- budowlanego. Na obecnym etapie nie ma podstaw do kwestionowania faktu, że inwestor realizuje murowany grill. Następnie organ odwoławczy odwołując się do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, iż przewiduje on umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, czyli w przypadku wykazania braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotowy grill jako obiekt małej architektury, zlokalizowany w miejscu nie będącym miejscem publicznym, nie wymagał zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ orzekający w pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej wzruszenia. Nie naruszono też przepisów postępowania, w taki sposób, by pozostawał do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe postanowiono zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Jednocześnie organ odwoławczy dodał, iż jeżeli przedmiotowy obiekt jest źródłem immisji zakłócających ponad przeciętną korzystanie z nieruchomości skarżącego, to istnieje możliwość skierowania do sądu powszechnego powództwa na podstawie art. 144 Kodeksu cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działający przez pełnomocnika, W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postepowania jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa i orzeczenie, że budowa grilla murowanego zlokalizowanego na działce nr 1 przy ulicy [...] w K., jako związanego z podłożem, kwalifikuje go do obiektów, na budowę których wymagane są uzgodnienia i nie może korzystać ze zwolnień przewidzianych w Prawie budowlanym. Zaskarżonej decyzji zarzucił liczne uchybienia formalno- prawne i faktyczne. M.in pomimo wskazania w odwołaniu, organ odwoławczy nie odniósł się do błędnego przywołania przez organ pierwszej instancji art. 4b, według którego grill murowany miałby być obiektem małej architektury, pomimo, iż zdaniem skarżącego nie spełnia on wymagań zawartych w punkcie 4 litery a, b czy c art. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie zostało także uwzględniony fakt, iż grill ten będzie oddziaływał na sąsiednie działki (m.in. jako źródło ognia czy dymu). Skarżący podkreślił, że ani przez Powiatowym ani przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego inwestor nie przedstawił żadnego projektu, stąd stwierdzenie że inwestor buduje grill murowany jest gołosłowne. Podkreślił nadto, że żaden z organów nie wziął pod uwagę rozmiarów tego obiektu, a wynoszą one według niego 250x90, czyli nie jest to mała budowla. Zarzucił też, że nie został poinformowany o oględzinach i nie brał w nich udziału. Następnie w tzw. wyjaśnieniach zwrócił uwagę, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wielu aspektów sprawy, w tym m.in. nie ustaliły rodzaju paleniska u jego wpływu na otoczenie, nie wzięły pod uwagę rozmiarów tej budowli, nie uwzględniły orzecznictwa sądów administracyjnych, według którego grill murowany związany z podłożem zdecydowanie został wykluczony z obiektów małej architektury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. pełnomocnika skarżącego podtrzymał osobistą skargę skarżącego, wnioskując nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że organy nie ustaliły, jakiego obiektu dotyczy postępowanie. Zaakcentował, że zasadą jest wykonywanie robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Uczestnik postępowania J. G. - inwestor przedmiotowych robót budowlanych wyjaśnił, iż budowany przez niego grill- jako obiekt małej architektury nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Przedkładając szkic tego obiektu wyjaśnił, że głębokość obiektu wynosić będzie ok. 90 cm. Wyjaśnił, że przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w innym stanie faktycznym i nie jest reprezentatywny w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie w przedmiocie budowy na działce prywatnej należącej do inwestora murowanego grilla ogrodowego. Poza sporem pozostaje fakt, że inwestor nie dokonał zamiaru wykonania tych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej, ani nie uzyskał na jego wykonanie pozwolenia na budowę. Rację jednak mają organy, gdy powołując się na zapisy ustawy prawo budowlane stwierdzają, że budowa murowanego grilla ogrodowego - jako budowa obiektu małej architektury ogrodowej - nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013, poz. 129 ze zm.) budowa obiektów małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Analiza powyższych zapisów musi zatem prowadzić do wniosku, że reglamentacji Prawa budowlanego podlega jedynie budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych (obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej), natomiast obiekty takie budowane na działkach prywatnych nie podlegają temu obowiązkowi. Zasadniczym zatem problemem w takiej sytuacji pozostaje ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "obiekt małej architektury". Definicję obiektu małej architektury zawiera art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy, stwierdzając, że należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, architektury ogrodowej czy obiekty służące rekreacji i utrzymaniu porządku. Przepis ten w punkcie 4b odnosi się do obiektów malej architektury ogrodowej wymieniając tu w szczególności m.in. posągi, wodotryski i inne obiekty. Definicja ta zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych - odnosi się jedynie do ich gabarytów, używając nieostrego pojęcia "niewielkie obiekty". Przykładowo więc obiekt małej architektury ogrodowej stanowi np. figurka przedstawiającą krasnala, nimfę czy amorka, ale także np. pergola służąca rozmieszczeniu zieleni ogrodowej, oczko wodne, kaskada, ogród skalny czy murowany grill ogrodowy - lit.b. (zob. Komentarz do ustawy Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego). Uznanie konkretnego obiektu budowlanego za obiekt małej architektury ogrodowej ma charakter ocenny, a poprawna kwalifikacja określonych obiektów będzie możliwa po dokonaniu analizy konkretnego stanu faktycznego, z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie sposób nie zgodzić się z zarzutem skargi, iż organy prowadzące postępowanie przeprowadziły je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 – dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym. W odniesieniu do postępowania odwoławczego należy podkreślić, że organ ten ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego może przeprowadzić nie tylko na żądnie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał orzeczenie. Wskazanych powyżej wymogów nie dochowano, a przedmiotowe rozstrzygnięcia wydano w sprawie przynajmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktycznych aspektów sprawy. Jak wskazano powyżej budowa obiektów małej architektury ogrodowej na działkach prywatnych, a do takich obiektów można zaliczyć także murowany grill ogrodowy, nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Jednak w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny i przekonujący, że budowany obiekt można zaliczyć do wymienionych powyżej obiektów małej architektury ogrodowej. Żaden z organów nie przeprowadził postępowania w kierunku ustalenia wielkości przedmiotowego obiektu. Wszak jak stwierdzono powyżej, wspólną cechą obiektów małej architektury ogrodowej są niewielkie rozmiary takich obiektów. W przeprowadzonym postępowaniu nie zajęto się ustaleniem wielkości przedmiotowego obiektu, nie zobowiązano inwestora do przedłożenia jakichkolwiek projektów planowanego obiektu. Z dołączonego podczas rozprawy do akt sprawy szkicu- projektu tego obiektu wynika, że jego długość to ok. 3m, a wysokość ponad 1m. Z kolei według informacji podanej przez inwestora głębokość - to ok 90 cm. Trudno zatem w takich okolicznościach podzielić twierdzenia inwestora i orzekających w sprawie organów, iż mamy do czynienia z obiektem małym. Organy nadzoru budowlanego w tym zakresie powinny poczynić wyczerpujące ustalenia i zając jednoznaczne stanowisko. Dodatkowo też organy winny uwzględnić w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9, iż projektowanie i budowa obiektów budowanych powinna zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec braku wyjaśnień w tym zakresie, stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy z uwzględnieniem z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.