II SA/Gl 1205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi U. B. i P. U. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako dz. 1, objętej [...]. Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Starosta [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako dz. 1 o pow. 0,2110 ha, objętej [...]. Decyzja stała się ostateczna z [...] r. Powyższą decyzją udzielono również bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Udzielona bonifikata w wysokości 90%, stanowiła kwotę 76.005,00 zł. Umową zawartą dnia [...] r. (Rep. [...]) P.U. i U.B. (dalej: skarżący) zbyli opisaną wyżej nieruchomość na rzecz osoby niebędącej osobą bliską w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r. nr [...] znak [...] orzekł o zwrocie bonifikaty udzielonej ostateczną decyzją tego organu z [...] r. oraz o zobowiązaniu skarżących do zwrotu, na rzecz Skarbu Państwa, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zwaloryzowanej kwoty bonifikaty w wysokości 78 687,98 zł (słownie: siedemdziesiąt osiem tysięcy sześćset osiemdziesiąt siedem złotych i dziewięćdziesiąt osiem groszy). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...]. W jej uzasadnieniu powołano treść art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314, dalej: u.p.p.u.w) i wyjaśniono, że wobec stwierdzenia przez organ I instancji zaistnienia przesłanek żądania zwrotu bonifikaty (sprzedaż nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności na rzecz osoby niebędącej osobą bliską zbywcy), organ ten (co wynika wprost z powołanego przepisu) był zobligowany do wydania decyzji o zwrocie udzielonej bonifikaty. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę, która na mocy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 111/19 została oddalona. Wnioskiem z 4 stycznia 2019 r. skarżący wystąpili do Starosty [...] rządowej o odstąpienie od żądania przez ten organ zwrotu zwaloryzowanej kwoty bonifikaty udzielonej decyzją z [...] r. nr [...] ponownie (podobnie jak w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] r. nr [...] zobowiązującej ich do zwrotu udzielonej bonifikaty) podnosząc, że nie zostali przez organ administracji poinformowani o konsekwencjach wynikających ze sprzedaży nieruchomości przed terminem określonym w art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. Decyzją z [...] r. nr [...] znak [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej ostateczną decyzją tego organu z [...] r. nr [...]., bowiem nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności skutkujące odstąpieniem od żądania zwrotu bonifikaty. W szczególności okolicznością taką nie jest brak pouczenia o treści art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. Od decyzji organu I instancji odwołanie w przepisanym prawem terminie złożyli skarżący, podtrzymując wcześniejszą argumentację i wskazując na wprowadzenie ich w błąd przez organ administracji polegające na niepoinformowaniu o wszystkich konsekwencjach wynikających ze skorzystania z uprawnienia do bonifikaty. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] r., wskazując że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, aby zaistniały okoliczności z art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w . W toku postępowań prowadzonych przed organami administracji konsekwentnie podnosili oni jedynie, że nie zostali uprzedzeni o konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości przed terminem wskazanym w art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. Mając świadomość konsekwencji jakie niesie za sobą przyznanie im bonifikaty prawdopodobnie nie zdecydowaliby się na wszczęcie postępowania przekształceniowego. Ponadto, składając skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] r. utrzymującej decyzję organu I instancji w sprawie obowiązku zwrotu bonifikaty podnieśli, jak wynika z treści postanowienia WSA z 8 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 111/19, że konieczność zwrotu bonifikaty skutkowałaby pozbawieniem ich części oszczędności, które zyskali ze sprzedaży. W ocenie Wojewody Śląskiego, ani nieudzielenie przez organ administracji informacji o skutkach ewentualnej, przyszłej sprzedaży nieruchomości, dokonanej przed upływem pięciu lat od wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, ani konsekwencji w postaci zmniejszenia kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości z uwagi na konieczność zwrotu uzyskanej bonifikaty nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę, zarzucając mu: 1/ naruszenie art. 4 ust. 15 zdanie 3 u.p.p.u.w. poprzez błędną interpretację przez organ II instancji, że przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć tylko i wyłącznie takie sytuacje, które są wynikiem zdarzeń nagłych, nieprzewidywalnych, losowych, na których zaistnienie strona nie mogła mieć żadnego wpływu, a ich wystąpienie odmieniło zupełnie jej sytuację życiową i materialną, tymczasem pojęcie "szczególnie uzasadnione przypadki" ma charakter niedookreślony i brak jest ścisłych kryteriów definiujących to pojęcie, stąd każdorazowo w indywidualnej sprawie pojęciu temu może być nadawany inny wymiar i treść, a wskazane przez wnioskodawcę okoliczności powinny być każdorazowo przedmiotem oceny organu, a więc opisane przez organ II instancji sytuacje nie wyczerpują pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i również inne sytuacje, w tym sytuacja, w jakiej znaleźli się moi klienci, mogą być za taki szczególnie uzasadniony przypadek uznane; 2/ naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez błędne niezastosowanie, gdyż Wojewoda niezasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Starostę [...] art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przy wydawaniu decyzji o udzieleniu bonifikaty poprzez brak stosownego pouczenia skarżących o treści art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. i że taki brak pouczenia nie uzasadniał odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. W ocenie skarżących, z literalnej treści przepisu art. 9 k.p.a., doktryny i orzecznictwa wynika, że Starosta [...], jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję z [...] nr [...] miał obowiązek pouczyć skarżących o treści art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. czego jednak nie dokonał i brak takiego pouczenia nie może powodować dla nich negatywnych skutków prawnych. Co więcej, wydanie decyzji przez organ I instancji o żądaniu zwrotu bonifikaty pomimo braku pouczenia o możliwości powstania obowiązku takiego zwrotu w przypadku zbycia przez nich nieruchomości w okresie 5 lat od przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność byłoby wyzyskaniem ich błędu przez organ, co naruszyłoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci karty informacyjnej leczenia szpitalnego w "A" w G. z dnia [...] r. na okoliczność, iż skarżący P.U. choruje na [...] i poddaje się leczeniu, a to na okoliczność istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 15 zd. 3 u.p.p.u.w. Jednocześnie wyjasnił, że o przedmiotowej okoliczności pełnomocnik skarżących dowiedział się dopiero w dniu [...] r., w związku z czym nin. wniosek dowodowy składany jest dopiero na obecnym etapie postępowania. W konsekwencji podniesionych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty przedstawione w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn podanych przez organy orzekające w sprawie. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], odmawiającej odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej ostateczną decyzją [...] Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] r., były przepisy art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1314). Zgodnie z jego treścią, organ który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości żąda zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielania bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Analiza normy zawartej w ostatnim zdaniu wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem skorzystania z uznania, a więc z możliwości odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty jest sytuacja, w której zaistnieje "szczególnie uzasadniony przypadek". Dopiero spełnienie tej przesłanki otwiera drogę do podjęcia uznaniowego rozstrzygnięcia Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało w powyższym przepisie zdefiniowane. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że szczególnie uzasadniony przypadek obejmuje sytuacje nagłe, nieprzewidywalne, losowe, na których zaistnienie strona nie mogła mieć żadnego wpływu, a ich wystąpienie zupełnie odmieniło sytuację życiową i materialną danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1594/16). Jakkolwiek pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" ma charakter niedookreślony i każdorazowo w indywidualnej sprawie pojęciu temu może być nadawany inny wymiar i treść, to takie okoliczności, należy wiązać z nadzwyczajnym pogorszeniem sytuacji osobistej, a przede wszystkim majątkowej osoby zobowiązanej, których skutkiem może być zubożenie, a konieczność zwrotu bonifikaty stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie (zob. A. Grabowska-Toś, P. Wancke, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, C.H. Beck, 2016.). Sąd podziela stanowisko organów w niniejszej sprawie, zgodnie z którym wnioskodawcy nie wykazali, aby szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał. W toku postępowań prowadzonych przed organami administracji skarżący konsekwentnie podnosili jedynie, że nie zostali uprzedzeni o konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadku ewentualnej sprzedaży nieruchomości przed terminem wskazanym w art. 4 ust. 15 oraz, że mając świadomość konsekwencji jakie niesie za sobą przyznanie im bonifikaty prawdopodobnie nie zdecydowaliby się na wszczęcie postępowania przekształceniowego. Nie stanowią też szczególnych okoliczności choroby i konieczność ponoszenia kosztów leczenia przywoływane przez pełnomocnika skarżących we wniesionej skardze. Należy zauważyć fakt, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła w dniu [...] r, a okoliczności na które powołuje się pełnomocnik skarżących miały mieć miejsce na przełomie 2018 i 2019 r., zatem są to zdarzenia bez związku przyczynowego, które "nie zmusiły" skarżących do podjęcia decyzji o sprzedaży nieruchomości. Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w., Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 9 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dając podstawę od odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącego. Organy wyjaśniły również podstawę prawną wydanych decyzji. Wskazać należy, że jak wynika z decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., skarżący składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mieli pełną świadomość, iż przekształcenie takie wiąże się z koniecznością wniesienia (pełnej) opłaty. Ponadto, na co również zwrócono uwagę w decyzji Wojewody z [...] r. zarówno z odwołania, w którym odwołujący wspomniał o nowych przepisach dotyczących przekształcenia, jak i z pisma z [...] r. zawierającego prośbę o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie, można wywieść, że przepisy prawa dotyczące procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności były skarżącym znane. Co więcej, skarżący zostali pouczeni przez notariusza o treści art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2015 r. (§ 6 aktu notarialnego Rep. A [...] z [...].), a mimo to dokonali zbycia nieruchomości, co w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] r. tłumaczą zaskoczeniem i "niezrozumieniem treści pouczenia". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.