II SA/Gl 1208/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 23 kwietnia 2014 roku skierowanym do Burmistrza Miasta W. H. i A. K. domagali się wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu dwustanowiskowego w W. na działce nr [...] (wchodzącej w skład dawnej działki nr [...] ). W tym piśmie wnioskodawcy podali, że żądane zaświadczenie jest im niezbędne do przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w celu legalizacji samowoli to jest "zmiany sposobu użytkowania budynku garażu na budynek mieszkalny" W dodatkowym piśmie z dnia 7 maja 2014 roku wnioskodawcy podali, że garaż dwustanowiskowy na parceli "nr [...] " (chyba chodzi o parcelę – nr [...] ) w W. wybudowali na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku. Budynku tego jednak nigdy nie zgłosili do odbioru technicznego. Natomiast w 2013 roku działkę nr "[...] " wraz z garażem sprzedali nowym właścicielom, którzy dokonali samowolnej przebudowy garażu dwustanowiskowego na budynek mieszkalny. Sprzedaży działki wraz z garażem w 2013 roku nie towarzyszyło jednak przeniesienie pozwolenia na budowę, a obecnie PINB żąda od nich dostarczenia zaświadczenia o zgodności dokonanej samowoli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta W. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym na podstawie art. 123, 219 i 218 § 1 kpa w związku z art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane odmówił wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażu dwustanowiskowego na budynek mieszkalny, zlokalizowanego na działce nr [...] z obowiązującym planem miejscowym. W uzasadnieniu organ podał, że budynek garażu dwustanowiskowego został zaprojektowany na działce nr [...] . Jednakże analiza treści mapy do celów projektowych wykonana przez uprawnionego geodetę A. P. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] roku wykazują, że budynek garażu został wzniesiony na działkach nr [...] i [...] . Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla obszaru miasta W. z [...] roku (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] , poz. [...] z dnia [...] roku), działka nr [...] usytuowana jest w jednostce strukturalnej "C40MN2 – tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej" a działka nr [...] w jednostce "KDD – tereny dróg dojazdowych", w § 18 tego planu dla zbioru terenów oznaczonych m. innymi KDD dopuszczono jedynie zmianę funkcji budynków na mieszkaniową (§ 18 ust. 2 pkt 2 litera c) oraz w § 18 pkt 3 jako przeznaczenie zabronione wskazano wszelkiego rodzaju nowe obiekty kubaturowe (litera a) oraz urządzenia nie związane z funkcjonowaniem i organizacją ruchu kołowego (litera b). Organ podsumowując stwierdził, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia stanowi następstwo kolizji części budynku z ustaleniami planu a kolizja ta polega na lokalizacji obiektu w granicach jednostki strukturalnej KDD – tereny dróg dojazdowych. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyli wnioskodawcy. W zażaleniu tym wskazali, iż podstawą odmowy wydania zaświadczenia był plan miejscowy z [...] roku, który nie obowiązywał w dacie budowy garażu, to jest w latach 1993-1995. Podkreślili, że odmowa wydania zaświadczenia może spowodować nakaz wyburzenia części kolidującej (z planem), bądź całości przez organ nadzoru budowlanego, co wyrządziłoby szkodę stronom i interesowi publicznemu oraz obciążyło stronę (wnioskodawców) kosztami rozliczeń z nowymi nabywcami tego budynku. Strony wniosły także – w przypadku braku możliwości wydania żądanego zaświadczenia – o przesunięcie granic jednostek strukturalnych w miejscu kolizji o około 0,5 m. Zdaniem żalących się w sprawie niezbędnym było przeprowadzenie wizji, która mogłaby potwierdzić "brak wpływu naruszenia granicy na otoczenie i ruch drogowy o szczególności". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem ostatecznym z dnia [...] roku w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 219 § 2 i art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego odmowa wydania żądanego zaświadczenia była zasadna, bowiem plan (z [...] roku) nie dopuszcza na terenach KDD, na których znajduje się działka nr [...] lokalizacji budynków mieszkalnych. W skardze skarżący H. i A. K. powtórzyli co do zasady swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej podniesionych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że jak wynika z akt sprawy (co dostrzegł organ I instancji wskazując w podstawie prawnej art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) wniosek dotyczył już dokonanej samowoli zmiany sposobu użytkowania, a nie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku). Treść żądanego przez skarżących zaświadczenia miała bowiem potwierdzać, że dokonana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, należy – w ocenie Sądu – zakwalifikować jako zaświadczenie którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa), a nie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa (a w związku z tym art. 218 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeśli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa), 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny o urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa). W sprawie (o czym świadczą decyzje organów obu instancji) przyjęto, że skarżący domagają się wydania zaświadczenia z uwagi na swój interes prawny (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa) w żaden sposób nie uzasadniając istniejącego interesu prawnego skrażacych. Niewątpliwie zaświadczenie, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest typem zaświadczenia, które wykracza poza reguły określone w art. 217 – 220 Kpa (z tych przepisów wynika, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, będącą jedynie aktem wiedzy, a nie aktem woli organu), dlatego wymaga także wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązany jest więc do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu, a więc w istocie dokonać interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tym wymogom odpowiadają oba postanowienia, jednakże Sąd nie akceptuje ich wydania w stosunku do skarżących przy przyjęciu, że postanowienie w tym przedmiocie uzasadnia istnienie po stronie skarżących interesu prawnego. Jak wyżej stwierdzono żądane zaświadczenie było zaświadczeniem, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa) zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi (inspektor nadzoru budowlanego, co wynika z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym czasie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, a więc i zaświadczenia wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Zdaniem Sądu obowiązek, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być skierowany wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 Prawa budowlanego). W sprawie brak jest postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego, o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu to właśnie zaskutkowało przyjęciem, że skarżący wnoszą o wydanie zaświadczenia z uwagi na swój interes prawny (bez wykazania tego interesu w rozstrzygnięciu organów obu instancji), a nie z uwagi, że wydania takiego zaświadczenia wymaga przepis prawa (a więc Prawo budowlane, w wypadku postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1). W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] roku, skierowana do skarżących, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (bez adnotacji o jej prawomocności). Skoro zatem w sprawie nie ustalono przepisu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia (co zdaniem Sądu powinno nastąpić przez złożenie prawomocnego postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego) a dodatkowo w postanowieniu organu odwoławczego odniesiono się do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania (w sytuacji, gdy zmiana taka została już dokonana) to oznacza to, że nie wykazano, czy skarżący mogą domagać się wydania zaświadczenia. W związku z tym zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać je za nieuzasadnione. Art. 71a ust. 1 pkt 2 odsyła bowiem do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje wydanie zaświadczenia w oparciu o obowiązujący plan miejscowy, czyli w tym wypadku plan z [...] roku. Zarzuty dotyczące tego planu (jego poprawności, zgodności z prawem) mogą być jedynym przedmiotem skargi na ten plan. Wskazania co do dalszego postępowania prowadzonego przez organy wynikają z samego uzasadnienia niniejszego wyroku. W wyroku tym Sąd orzekł także zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku. mw