II SA/Gl 1208/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2018 r. sprawy ze skarg A. F. i R.F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał R. i A. F. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.. Stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji oprócz małżonków R. i A. F. był również T.W., którego wniosek zainicjował postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący R. i A. F. domagali się uchylenia, na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. powyższej decyzji oraz wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że przedmiotowa decyzja nie jest prawidłowa, albowiem na jej podstawie nakazano im rozbiórkę budynku wzniesionego na należącej do nich nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej, pomimo że - zdaniem skarżących – istniała i istnieje możliwość legalizacji tego obiektu. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których podkreślono, że nakaz rozbiórki jest sankcją najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego nakazu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących możliwe jest uchylenie powyższej decyzji w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., albowiem jako decyzja nakładająca na stronę obowiązek, winna być ona kwalifikowana jako decyzja, na mocy której strona nie nabywa prawa. Za uchyleniem tej ostatecznej decyzji przemawia również interes strony. Z ostrożności skarżący podnieśli, że uchylenie ostatecznej decyzji jest możliwe także na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 155 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił uchylenia powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest ustalenie przez organ, czy zachodzą przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnie uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o ten przepis nie może natomiast zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie organu I instancji, przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest art. 49b ustawy Prawo budowlane, który obliguje organ administracyjny do określonego orzeczenia w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka. Organ podkreślił, że uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do ominięcia przepisów prawa i zniweczenia działań organów nadzoru budowlanego, które miały na celu doprowadzenie kontrolowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ewentualna zmiana decyzji rozbiórkowej - w trybie art. 155 k.p.a. - w istocie oznaczałaby powrót do stanu niezgodnego z prawem. Nadto, organ argumentował, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest zależna od uznania administracyjnego, a tylko taka może być wzruszona w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli R. i A. F., zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a., polegającym na nierozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Jako ewentualną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej wskazali bowiem nie tylko przepis art. 155 k.p.a., ale również przepis art. 154 k.p.a., a ponadto wnieśli o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Podnieśli nadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, a także stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości ostatecznych decyzji ma bowiem na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a także przyczynia się do ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się jakoby organ powiatowy nie odniósł się do części wniosku, ograniczając się do odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., bez jednoczesnego przeanalizowania możliwości uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji. Po pierwsze bowiem decyzja o rozbiórce, wydawana na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, "nabycie praw" jest rozumiane szeroko i może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Po drugie, zarówno art. 154 k.p.a., jak i art. 155 k.p.a. nie dotyczą decyzji tzw. związanych. Decydując o tym, czy decyzja może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 k.p.a., organ w pierwszej kolejności winien jest ustalić charakter owej decyzji, tj. czy jest ona decyzją "związaną", czy też opartą na uznaniu administracyjnym. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organowi określone rozstrzygnięcie, nie ma możliwości dokonania jego zmiany lub uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. W ocenie organu II instancji powyższe sprawia, że ostateczna decyzja z dnia [...] roku nie może być uchylona tak w trybie art. 155 k.p.a., jak i art. 154 k.p.a., tym bardziej, że takiemu uchyleniu sprzeciwia się przepis art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Decyzja wydana na podstawie art. 49b, podobnie jak decyzja z art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ na obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą. Organ II instancji uznał za chybiony zarzut małżonków F., jakoby organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, tj. nie rozpatrzył ich wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że o legalności budowy przesądziła już decyzja z dnia [...] roku. Ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii naraziłoby nowo wydaną decyzję na wadę kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże wskutek skargi A.F. i R.F., prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji. Sąd stwierdził bowiem, że decyzje te obarczone były wadą w postaci pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu z powodu nieustalenia wszystkich osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nadto, organ I instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie żądania opartego na treści art. 154 kpa i nie ustalił, czy w oparciu o decyzję rozbiórkową którakolwiek ze stron nabyła prawo. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...]r. powtórnie orzekł o odmowie uchylenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki, ma charakter związany i sprawa nie może być rozpatrywana w trybie art. 154 kpa. Z kolei przepis art. 49b ustawy – Prawo budowlane, należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 kpa. Prowadziłoby to bowiem do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji. W odwołaniu od decyzji R.F. i A.F. zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 1 kpa – z powodu niestwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, mimo jej niewykonalności, 2) art. 154 i art. 155 kpa – z powodu nieuchylenia przedmiotowej decyzji, mimo wystąpienia ustawowych przesłanek, 3) art. 104 § 2 kpa – z powodu nierozstrzygnięcia sprawy co do istoty, 4) art. 77 i 80 kpa – poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, 5) art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego – poprzez przyjęcie niemożliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego zgodnie z ich wnioskiem, 6) brak ustalenia, czy w oparciu o decyzję rozbiórkową którakolwiek ze stron nabyła prawo, 7) brak powołania przez organ w podstawie prawnej art. 154 kpa, 8) brak powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania. Ich zdaniem, wykonanie decyzji przez rozbiórkę konstrukcji murowanej skutkować będzie zawaleniem się pozostałej części obiektu. Istnieje też możliwość zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa oraz możliwość legalizacji jako jednego obiektu budynku gospodarczego oraz przyległej do niego wiaty (pokrytych jednym dwuspadowym dachem). Za zmianą decyzji przemawia też ich słuszny interes. Bez wątpienia, na mocy decyzji rozbiórkowej żadna ze stron nie nabyła prawa i jej uchyleniu nie sprzeciwia się interes społeczny. Organ I instancji nie dostosował się też do wytycznych, zawartych w wyroku w sprawie II SA/Gl 1193/15 i nienależycie uzasadnił rozstrzygnięcie. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i zacytowaniu treści art. 154 i art. 155 kpa, uznał że pod pojęciem "nabycie prawa", należy rozumieć również nałożenie obowiązku. Stąd też weryfikacja decyzji wydanej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, nie jest dopuszczalna w trybie art. 154 kpa. Nadto, zarówno ten tryb, jak i art. 155 kpa, nie dotyczą decyzji tzw. związanych, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Zgody na uchylenie decyzji nie wyraził też T.W.. Dla poparcia stanowiska organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądowe. Zdaniem organu nie można też ponownie rozpoznać sprawy, rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Aczkolwiek organ I instancji powołał w podstawie prawnej jedynie art. 155 kpa, to z uzasadnienia wynika, że badał także przesłanki zastosowania art. 154 kpa. Nadto, organ I instancji pismem z dnia [... r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Skargi na powyższą decyzję o jednobrzmiącej treści wnieśli w odrębnych pismach A.F. i R.F. domagając się jej uchylenia z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skargi te połączono do wspólnego rozpoznania. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg. Uczestnik postępowania T.W. w piśmie z dnia [...] r. opisał przebieg konfliktu sąsiedzkiego, domagając się utrzymania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem wytycznych, zawartych w poprzednim wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 1193/15, ani też prawa materialnego. Sąd nie stwierdził także naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżących sprowadzają się do negowania zgodności z prawem decyzji o nakazie rozbiórki. Tymczasem tryb z art. 154 i art. 155 kpa, dotyczy tylko decyzji niewadliwych, bądź obarczonych wadami nieistotnymi. Z akt postępowania wynika też, że uprzednio toczyły się postępowania nadzwyczajne z art. 156 § 1 kpa i art. 145 kpa, które jednak nie doprowadziły do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Nie mógł zatem odnieść skutku prawnego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa z powodu niestwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz naruszenia reguł procedury (art. 77 i 80 kpa) z powodu nieprawidłowej oceny materiału i niewdrożenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu, objętego decyzją rozbiórkową. Prawidłowo stwierdziły też organy obydwu instancji, że tryb z art. 154 i art. 155 kpa, dotyczy jedynie decyzji uznaniowych. Decyzja o nakazie rozbiórki w trybie art. 49b Prawa budowlanego (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), nie zapada zaś na zasadzie uznania administracyjnego. Prawidłowy jest też pogląd organu odwoławczego, że pod pojęciem "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 kpa, mieści się też nałożenie obowiązku. Treścią prawa nabytego jest bowiem rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Nakazy ustanowione w decyzji, są zaś źródłem obowiązków stron. Z rozstrzygnięciem wiąże się też określona korzyść dla pozostałych stron, wynikająca z załatwienia sprawy, a więc stabilizacja sytuacji prawnej dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym uczestnika postępowania T.W., którego pominięcie w poprzednim postępowaniu spowodowało uchylenie obydwu decyzji na mocy przywołanego wyżej wyroku. Co prawda, organ I instancji w podstawie prawnej decyzji powołał jedynie art. 154 kpa, lecz uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Kwestia ta była bowiem omówiona w uzasadnieniu decyzji, zaś organ odwoławczy prawidłowo uznał, że oba tryby nie mają zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na charakter prawny decyzji rozbiórkowej. Wbrew zarzutom skarżących, decyzja organu I instancji, rozstrzygała też o istocie sprawy (art. 104 § 2 kpa). Odmowa uchylenia decyzji jest bowiem równoznaczna ze stwierdzeniem o braku podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, czego domagali się skarżący. Żądanie takie nie mieści się w dyspozycji art. 154 i art. 155 kpa. Nie ma zatem potrzeby wydania odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Chybiony jest też zarzut niepowiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji pismem z dnia [...] r. powiadomił o wszczęciu postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich zgodnie z danymi, ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. W toku postępowania administracyjnego żadna inna osoba nie zgłosiła udziału w postępowaniu. Zarzut pozbawienia udziału (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), może zaś podnieść jedynie osoba pominięta przez organ, a nie skarżący, którzy jako wnioskodawcy brali udział we wszystkich czynnościach organu. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec