II SA/Gl 1211/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G.M. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 27 grudnia 2007 r. nr 126/XV/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy i Miasta Koziegłowy w dniu 27 grudnia 2007 r. podjęła uchwałę Nr 126/XV/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Koziegłowy. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2007 r., Nr 48, poz. 1056. Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. G. M., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) wezwał Radę Gminy i Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisu dot. działki [...] gdzie wyznaczono teren jako rezerwę pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 1KDd i zmianę zapisu dot. działki nr [...] określającego jej położenie na terenie przeznaczonym pod teren drogi wewnętrznej symbol planu 1KDW. Pismo przed wniesieniem skargi pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. (uzupełnionym pismem procesowym z dnia 16 stycznia 2015 r.) G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności jako niezgodnej z art. 64 ust. 3, art. 20, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości L. w Gminie Koziegłowy, składającej się z działek nr [...] oraz [...], która sąsiaduje bezpośrednio z ulicą [...], będącą od 2007 r. drogą gminną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty zaskarżoną uchwałą narusza zaś prawo własności do ww. nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...] wyznaczono na jej powierzchni rezerwę pod drogę dojazdową, oznaczoną symbolem 1KDd. Na tej podstawie Burmistrz Gminy i Miasta Koziegłowy, w postanowieniu z dnia [...] r. nie wydał zgody na lokalizację ogrodzenia przy granicy z drogą (ulicą [...]). Zdaniem skarżącego takie rozstrzygnięcie nie tylko narusza jego prawa, ale jest aktem dyskryminacji względem pozostałych mieszkańców. Nadto szerokość drogi zaplanowano na 10 m, pomimo że § 7 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zezwala na mniejszą szerokość drogi KDd. Tymczasem zostaje zaplanowany szerszy pas drogowy (10 m) bo zdaniem urzędników ten wymiar pasa jest warunkiem statusu drogi. Takie założenie nie likwiduje problemów z przepustowością drogi, a narusza prawa własności mieszkańców posiadających nieruchomości przy tej ulicy. Z kolei w odniesieniu do działki [...] skarżący podniósł, iż zaplanowano na jej części teren drogi wewnętrznej (symbol drogi na planie 1KDW). Pomysł dotyczący planowania jakiejś drogi wewnętrznej w obrębie działki [...] jest zdaniem skarżącego zaskakujący i całkowicie nieuzasadniony. Wszystkie działki graniczące z działką nr [...] od strony północnej posiadają bowiem drogę równoległą do ulicy [...], łączącą je z ulicą [...], główną ulicą w tej części miejscowości L. W pozostałej części skargi skarżący opisał kwestie związane z ogrodzeniem działek, podejmowanych działań i zapadłych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Koziegłowy reprezentowany przez r. pr. A. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości L. został uzgodniony i przyjęty zgodnie z procedurą planistyczną zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Drogi wyznaczone w miejscowym planie o symbolu KDd odpowiadają parametrom wynikającym z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla drogi klasy D (jednojezdniowe) nie powinna być mniejsza niż 10 m. Taka szerokość drogi została przyjęta w § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości L. Z kolei droga wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o symbolu KDW odpowiada parametrom wynikającym z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojścia i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie z § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Koziegłowy dla miejscowości L. przyjęta została szerokość drogi KDW w liniach rozgraniczających min. 4 m. Pełnomocnik organu podkreśliła, że zgodnie z procedurą planistyczną projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu, w tym czasie była zorganizowana dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Skarżący na tym etapie nie podniósł zastrzeżeń będących przedmiotem niniejszej skargi. W dalszej części pełnomocnik ustosunkowała się do twierdzeń skarżącego dotyczących uzgodnień i rozstrzygnięć związanych z posadowionym przez skarżącego ogrodzeniem. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 16 stycznia 2015 r. skarżący doprecyzował żądanie skargi wskazując, że skarga dotyczy jedynie tej części planu, która obejmuje należące do niego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady w zakwestionowanych przez skarżącego częściach odnoszących się do szerokości drogi 1KDd na wysokości działki nr [...] i przebiegu drogi 1KDW przez działkę [...] nie była dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie w tych częściach jej nieważności. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, , poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżącego zawartym w kierowanym do Rady Gminy i Miasta Koziegłowy piśmie stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżący jako właściciel działek nr [...] i [...], jest formalnie legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego nieruchomości. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki zatem na tym obszarze obowiązuje zaskarżona uchwała, nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa na tej części działki skarżącego, która przeznaczona ma zostać pod drogę. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po jego stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Wskazać w tym miejscu w pierwszej kolejności należy jednak, iż znaczna część skargi i dołączonych doń dokumentów nie odnosi się bezpośrednio do zaskarżonej uchwały lecz do kwestii dopuszczalności posadowienia ogrodzenia należących do skarżącego działek we wskazanych przez niego usytuowaniach. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że stosownie do przedmiotu zaskarżenia kontroli w niniejszym postepowaniu podlega jedynie zaskarżona przez skarżącego uchwała. Tym samym Sąd, związany przedmiotem zaskarżenia, nie może podjąć w niniejszym postępowaniu kontroli aktów odnoszących się do ogrodzenia i wypowiadać się w tej mierze formułując jakiekolwiek oceny albowiem rozstrzygnięcia te wykraczają poza granice sprawy, której przedmiotem jest uchwała Rady Gminy i Gminy Koziegłowy, nie zaś wynikające z jej ustaleń indywidualne rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do zawartych w zaskarżonej uchwale ustaleń dotyczących działek stanowiących własność skarżącego wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do kwestionowanej części planu zostały spełnione, a Radzie Gminy i Miasta nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, bądź sprzeczne z prawem, wprowadzenie do planu nowych ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania należących do skarżącego działek. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do treści skargi, a także wyjaśnień złożonych przez skarżącego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w odniesieniu do działki [...] skarżący zarzuca, iż stosownie do zapisów planu droga oznaczona jako 1KDd ma mieć szerokość w liniach rozgraniczających 10 m podczas gdy dotychczas było to 8 m. Uniemożliwia mu to usytuowanie ogrodzenia w granicy działki albowiem przylega ona do ww. drogi. Zważyć jednak należy, że wprowadzając wspomniany zapis Rada w istocie znacznie złagodziła dotykające skarżącego już w przeszłości ograniczenia, zawarte w obowiązującym w latach 1990 - 2003 poprzednim planie (zatwierdzonym uchwałą Nr 46/XIV/90 z 25 kwietnia 1990 r.). Stosownie bowiem do wypisu z tegoż planu działka nr [...] (oprócz przeznaczenia jej części pod zabudowę zagrodową, mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy i usługi) znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogi gminne (teren projektowanych i modernizowanych dróg lokalnych V kl. techn. Szerokość w liniach rozgraniczających 15 m. Z akt nie wynika by ustalenie to, jak i inne ustalenia planu G. M. w ciągu kilkunastu lat obowiązywania planu skarżył bądź domagał się stosownej zmiany. Z akt wynika też, że w trakcie prac planistycznych nie składał żadnych wniosków bądź uwag w stosunku do projektu planu obecnie zaskarżonego. Tym samym wprowadzając w zaskarżonej uchwale szerokość drogi w liniach rozgraniczających 10 m zamiast poprzednich 15 m poprawie, a nie pogorszeniu, uległa na przestrzeni lat możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Fakt zaś, że w przeszłości, pod rządem "starego" planu gmina nie wykorzystała płynących z niego możliwości dotyczących poszerzenia drogi pozbawiony jest w sprawie znaczenia. Nie można także zarzucić Radzie bezprawności takiego ustalenia szerokości drogi. Odpowiada ona bowiem parametrom wynikającym z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla drogi klasy D (jednojezdniowej) nie powinna być mniejsza niż 10 m. Taka właśnie szerokość drogi została przyjęta w § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla drogi 1KDd. Nietrafny jest w tej mierze formułowany przez skarżącego argument, iż zgodnie z § 7 pkt 2 ww. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1" . Z przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika bowiem by na wysokości działki [...] występowały jakiekolwiek trudne warunki bądź jakiekolwiek istniejące zagospodarowanie, które mogłoby wymagać projektowania drogi węższej niż generalnie prawem przewidziana. Z kolei w odniesieniu do działki [...] skarżący, nie podważając faktu wcześniejszego istnienia drogi wewnętrznej oznaczonej obecnie jako 1KDW kwestionuje dodatkowy, nowozaplanowany ukośny jej fragment, o szerokości 4 m, który przebiegać ma przez teren jego działki. Niewątpliwie zapis taki wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącego. Jednakowoż ponownie zauważyć należy, że tego typu ustalenie w planie z 2007 r. poprawia, a nie pogarsza sytuację skarżącego jako właściciela działki w stosunku do unormowań obowiązujących w przeszłości przez wiele lat, aż do utraty mocy przez plan z 1990 r.. Stosownie bowiem do przedłożonego Sądowi wypisu z planu uchwalonego w roku 1990 działka [...] po części przeznaczona pod uprawy polowe i ogrodnicze łąki i pastwiska, znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogi gminne (teren projektowanych i modernizowanych dróg lokalnych V kl. techn. Szerokość w liniach rozgraniczających 15 m. Tym samym obecnie przewidziana szerokość drogi (4 m), notabene zgodna z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w mniejszym stopniu ogranicza skarżącego w możliwości zagospodarowania działki niż plan obowiązujący uprzednio. Nadto, jak podano powyżej, Rada w ramach polityki planistycznej może ograniczyć prawo własności właściciela nieruchomości gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. Wskazać zatem należy, że stosownie do wyjaśnień organu taki przebieg drogi wewnętrznej był niezbędny z uwagi na przeznaczenie szeregu działek (powyżej drogi 1KDW) pod zabudowę mieszkaniową. O wskazanej przez organ celowości połączenia na wysokości działki skarżącego dróg 1KDd i 1KDW świadczy także, zdaniem Sądu, zawarty w aktach wyrys z planu wskazujący, iż ukośny, krótki fragment stanowi logiczne wydłużenie długiej drogi 1KDW, poprzednio kończącej się ślepo, umożliwiając położonym wyżej działkom właściwą komunikację poprzez bezpośredni dojazd do ulicy [...]. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącemu, że stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może co do zasady żądać od gminy bądź to odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W konsekwencji, wobec niestwierdzenia podnoszonego przez skarżącego naruszenia prawa przez Radę Gminy Koziegłowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części za niezasadny. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia.