II SA/Gl 1212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi U.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – tekst jedn.) oraz art. 104 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), z urzędu orzeczono o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...]r. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb [...] przy ul. bocznej od [...] w B. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że działając na wniosek U. i Z. K., Prezydent Miasta B. wydał decyzję znak [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dotyczącą działki nr 1 przy ul. bocznej od [...] w B.. Następnie dla terenu, gdzie położona jest w/w działka, uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren położony pomiędzy ulicami: [...],[...], ciekiem bez nazwy w rejonie ulicy [...], ul. [...] oraz [...] i rejonem ulic [...] i [...]. Działka ta położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego przewiduje się przeznaczenie zieleni z zakazem zabudowy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie przepisem, który nakazuje wygaszenie decyzji jest art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jej bezprzedmiotowość polega na tym, że dla działki, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy zaczął obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z czym, o przeznaczeniu działki decyduje obowiązujący plan, a nie ustalenia decyzji, która obecnie nie może być podstawą do wydania pozwolenia na budowę ani przesądzać o budowlanym charakterze nieruchomości. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Skoro zatem dla terenu, gdzie położona jest w/w działka, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla działki nr 1 przewiduje przeznaczenie zieleni z zakazem zabudowy, ustalenia miejscowego planu są inne aniżeli w wydanej decyzji. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny oraz prawny stwierdzono, że zaistniały przesłanki do wygaszenia przedmiotowej decyzji. W odwołaniu od decyzji U. K. i Z. K. domagali się jej uchylenia i ewentualnie wstrzymania jej wykonania bądź zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozpatrzenia ich skargi na wydane w toku postępowania postanowienie SKO w B. z dnia [...] r. odmawiające zawieszenia postępowania. Odwołujący się podnieśli, że jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania złożyli wniosek o zmianę przedmiotowego planu miejscowego dla terenu ich działki. W związku z tym wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia ich wniosku, lecz Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wnioskowi. Wskutek ich zażalenia postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w B., a na powyższe postanowienie złożyli skargę do WSA w Gliwicach, lecz sprawa nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta, a wyrok będzie miał wpływ na wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że decyzje administracyjne, wydawane w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają wygaśnięciu zgodnie z przepisami art. 162 kpa. Następuje to w trybie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dokonywanego przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem organu stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji – nakazane przez przepis prawa – przewidziane zostało w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza taką sytuację, w której umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcia tracą rację bytu, np. z powodu niemożności realizacji określonych w decyzji administracyjnej praw i obowiązków. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, bezprzedmiotowość oznacza koniec możliwości starań o pozwolenie na budowę na podstawie takiej decyzji. Dotyczy to sytuacji uzyskania przez innego wnioskodawcę pozwolenia na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 1) oraz uchwalenia dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2). W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. powołał się na przesłankę wygaśnięcia decyzji określoną w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podając, że ustalenia nowego planu przestrzennego są odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren położony pomiędzy ulicami: [...],[...], ciekiem bez nazwy w rejonie ulicy [...], ulicą [...] oraz [...] i rejonem ulic [...] i [...] (uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...]r. Nr [...]) przedmiotowa nieruchomość objęta jest jednostką [...], która przewiduje zieleń z zakazem zabudowy. Organ wyjaśnił, że aktualne przepisy przewidują możliwość współistnienia planu przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstawy procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne jak te, które wynikają z planu. W przedmiotowej sprawie podzielić zaś należy stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie podstawy wygaśnięcia powyższej decyzji, gdyż nie ulega wątpliwości, iż ustalenia planu przestrzennego, o którym mowa powyżej, są inne niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W konsekwencji, skoro spełniona została przesłanka określona w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkiem organu pierwszej instancji było stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Podkreślono, iż art. 140 kc, określający atrybuty prawa własności, nie zapewnia absolutnej władzy nad rzeczą, gdyż określa, iż podlega ona ograniczeniu, które wyznaczają ustawy, zasady współżycia społecznego, społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Przepis ten stanowi zatem przewidziane w art. 140 kc przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O tym, jakiego rodzaju będą to ograniczenia i w jakim stopniu właściciel nieruchomości będzie ograniczony w sposobie korzystania z nieruchomości, każdorazowo decydują ustalenia przyjęte w uchwalonym planie. Zwrócono ponadto uwagę na to, że w decyzji z dnia [...] r. wskazano, iż stwierdzone będzie jej wygaśnięcie w przypadku, gdy dla tego terenu uchwalony zostanie plan miejscowy o innych ustaleniach. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących podniesiono, iż zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: ▪ postępowanie administracyjne jest w toku, ▪ rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu, ▪ rozstrzygnięcie w/w zagadnienia musi poprzedzać ("uprzednie") rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ▪ istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być podstawą zawieszenia postępowania, gdyż wydanie orzeczenia przez sąd nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 265/10). Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego U. K. i Z. K. zarzucając naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 7 kpa, domagali się uchylenia decyzji Kolegium i zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania, zawisłej przed WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 871/12. Zdaniem skarżących, wyrok w tej sprawie rozstrzygnie bowiem kwestię formalną związaną z postępowaniem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też decyzja merytoryczna została wydana przedwcześnie. Zdaniem skarżących wprawdzie wydanie korzystnego rozstrzygnięcia rodzić będzie uprawnienie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa, jednakże ze względów celowościowych i zasad wynikających z art. 7 i 8 kpa, zasadne jest uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zasadnie bowiem organy obydwu instancji stwierdziły, że wobec uchwalenia dla przedmiotowego terenu planu miejscowego, zachodziła obligatoryjna ustawowa przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla działki nr 1. Ze znajdującego się w aktach wypisu i wyrysu z planu miejscowego, przywołanego w motywach decyzji organów obydwu instancji wynika bowiem, że dla terenu o symbolu [...], na którym położona jest działka objęta decyzją i warunkach zabudowy, o przeznaczeniu: zieleń łąkowa; użytkowanie: rolnicze, ogrodnicze, sadownicze; obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej; zakaz rozbudowy istniejącego zagospodarowania kubaturowego; zakaz utwardzania nawierzchni oraz zakaz grodzenia działek (§ 29 uchwały opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. z [...] r., Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.). Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na tym terenie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, narusza ustalenia aktu prawa miejscowego. Jednocześnie z akt postępowania nie wynika, aby skarżący uzyskali przed wejściem w życie planu miejscowego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z mocy art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się jedynie wówczas, gdy została uprzednio wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatem skarżący mogli się uchronić przed negatywnymi skutkami wejścia w życie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, lecz warunkiem było uzyskanie waloru ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś skarżący nie uzyskali takiej decyzji przed wejściem w życie planu miejscowego zakazującego zabudowę na przedmiotowym terenie, wydanie decyzji wygaszającej decyzję o warunkach zabudowy było obligatoryjne, bowiem decyzja ta narusza przeznaczenie terenu, określone aktem prawa miejscowego. O ile zaś w wyniku wniosku skarżących o zmianę planu dla terenu ich działki dojdzie do uchwalenia zmiany planu miejscowego zgodnie z ich oczekiwaniami, skarżący będą uprawnieni do ubiegania się o pozwolenie na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W aktualnym stanie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się bowiem wprost na podstawie planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie wówczas, gdy brak jest planu (art. 4 ust. 2 ustawy). Stąd też złożenie przez skarżących wniosku o zmianę planu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżących, zaskarżona decyzja nie narusza też art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 i 8 kpa. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na wydane w toku postępowania ostateczne postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wniosek taki należy wyprowadzić z reguł wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej. Wszak przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest uzupełniony regulacją z art. 100, nakładającą na organ obowiązki po zawieszeniu postępowania, które w żaden sposób nie przystają do trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Co więcej, art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) jednoznacznie stanowi, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Regulacja dalsza (§ 2 – 6) przewiduje zaś możliwość wstrzymania aktu na wniosek skarżącego, co byłoby zbędne w sytuacji, gdyby wniesienie skargi stanowiło zagadnienie wstępne, obligujące organ do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Względy celowości i reguły z art. 7 i 8 kpa nie mogą zaś prowadzić do uzyskania skutków sprzecznych z wolą ustawodawcy. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że w dacie orzekania przez sąd administracyjny sprawa tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 871/12 została już prawomocnie zakończona. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r.- tut. Sąd oddalił skargę na postanowienie Kolegium o odmowie zawieszenia postępowania. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 8 stycznia 2013 r. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mw