II SA/Gl 1212/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę. W dniu 20 maja 2010 r. została zawarta między Powiatem [...] a [A] Sp. z o.o. w C. umowa nr [...] o wykonanie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej T., zgodnie z warunkami opisanymi w Rozdziale I specyfikacji istotnych warunków zamówienia, stanowiącej integralną część umowy. W pkt 8 Rozdziału I tej specyfikacji postanowiono, że wykonawca ponosi koszty opłat za zgłoszenie pracy geodezyjnej zgodnie z Lp.2 tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), zwanego dalej rozporządzeniem. Wykonawca dokonał zgłoszenia pracy geodezyjnej dotyczącej modernizacji operatu gruntów i założenia ewidencji budynków, w którym zawarto informację o prognozowanej ilości jednostek budynków (ok. 8600) i działek ( 8717), według zasad obowiązujących przy naliczaniu opłat. W aktach znajduje się także wniosek nr [...] o przyjęcia do zasobu dokumentacji powstałej w wyniku pracy "kompleksowa modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w obr. T.", w którym podano informacje o ilości jednostek, według których ustalona zostanie opłata. Zawiera on zróżnicowane dane, jedne dotyczą 1 działek i 2 budynków, inne, naniesione kolorem czarnym, dotyczą 3 działek i 4 budynków. W aktach znajduje się także rachunek z 24 maja 2010 r., nr [...], obciążający Spółkę kwotą 31.223, 25 zł za zgłoszenie roboty geodezyjnej. W dniu 28 lutego 2012 r. został wystawiony kolejny rachunek nr [...], obciążający Spółkę opłatą za zgłoszenie roboty geodezyjnej, dotyczący opłaty dla 3 działek i 4 budynków. Wyliczona kwota została w nim pomniejszona o należność uiszczoną w oparciu o poprzedni rachunek. W wyniku wniesionej przez Spółkę skargi na czynność Starosty [...] z [...] r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 11 października 2012 r., sygn. II SA/G 661/12 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W wyroku tym Sąd nie odniósł się do kwestii wysokości należnych opłat, natomiast wskazał, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych(Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), w sprawie opłat za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów, właściwy organ orzeka w formie decyzji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Starosta [...] zawiadomił pismem z 19 lutego 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, dotyczące zgłoszonej roboty geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], a następnie wydał decyzję z [...]r. ustalającą tę opłatę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, z zaleceniem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i prawidłowego uzasadnienia decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] wydał decyzję z [...] r., nr [...], którą ustalił wysokość opłat na kwotę 69.074 zł, przyjmując ilość działek na poziomie 3 i ilość budynków na poziomie 4. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 40 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej p.g.k.) oraz przepis § 1 rozporządzenia. Wskazano, że opłatę naliczono zgodnie z pozycja Lp.2 tabeli nr III załącznika nr 1 do rozporządzenia. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i dokonane przez stronę czynności oraz wydane rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że Spółka w ramach zawartej umowy zrealizowała prace polegające na kompleksowej modernizacji operatu. Pracami były objęte wszystkie działki i budynki znajdujące się w obrębie ewidencyjnym. Protokół zdawczo-odbiorczy został podpisany 15 lutego 2012 r. Przedmiotem umowy było wykonanie prac określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W obrębie T. na dzień zakończenia kompleksowej modernizacji operatu, modernizacji podlegało 3 działek i 4 budynków. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając błędne ustalenia faktyczne. Podniosła, że nie kwestionuje kwoty 24.864 zł za zgłoszenie modernizacji 4 budynków, albowiem w takiej ilości budynków modernizacja dotyczyła. Kwestionuje natomiast obciążenie opłatą za zgłoszenie modernizacji 3 działek, albowiem faktycznie modernizacja dotyczyła tylko 1 działek. Ta ilość wynika z wniosku Spółki o przyjęcie pracy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Faktycznie wykonano bowiem operaty dla 1 działek i za zgłoszenie takiej ilości powinna zostać obliczona opłata. Pozostałe działki wymienione w specyfikacji nie podlegały żadnym zmianom ani aktualizacji. Korekta naniesiona przez geodetę na wniosku o przyjęcie do zasobu dokonana została wyłącznie na sugestię pracownika Starostwa, aby liczba zmodernizowanych działek była zgodna ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, co było warunkiem zapłaty za wykonane roboty. Przekazując odwołanie do organu II instancji Starosta wskazał, że liczba działek podana w specyfikacji ma wartość orientacyjną, a modernizacja ma zweryfikować ilość działek znajdujących się w danej jednostce. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowe postępowanie i wydane w nim rozstrzygnięcia, a także stanowisko Spółki. Przytoczono brzmienie art. 40 ust. 3c p.g.k. Stwierdzono, że wysokość opłat za udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, standardowych opracowań geodezyjnych oraz innych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje rozporządzenie z 2004 r. Opłaty za modernizację ewidencji gruntów i budynków określa tabela nr III zawarta w ust. 3 lp. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia, wynoszą one 5 zł za każdą działkę i 3 zł za każdy budynek. Zgodnie z postanowieniami dodatkowymi ust. 9.1, wysokość opłat ustalona została jako ryczałt za całość materiałów i informacji niezbędnych do wykonania pracy, bez względu na ich ilość. Uwzględniając umowę z 20 maja 2010 r. oraz charakterystykę obiektu zawartą z pkt 4 specyfikacji istotnych warunków zamówienia, prawidłowo organ przyjął, że opłata dotyczy wszystkich działek i budynków znajdujących się w modernizowanym obrębie. Opłata ma charakter zryczałtowany za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania pracy, a także za poświadczenie dokumentów stanowiących wynik pracy. Nie jest zatem możliwe ustalenie opłaty tylko w stosunku do działek, które zostały "faktycznie" zmodernizowane. W tym zakresie Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 12 marca 2014 r, sygn. II SA/Gl 1639/13. Decyzja została doręczona Spółce 16 lipca 2014 r. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454). Podtrzymała sprzeciw wobec naliczenia opłaty w stosunku do 3 działek podając, że jakkolwiek specyfikacja warunków zamówienia określała orientacyjną ilość działek, to faktycznie dokonano modernizacji ewidencji 1 działek. Z definicji modernizacji ewidencji wynika, że opłaci powinny podlegać tylko działki, dla których wykonano operaty, pozostałe nie podlegały żadnym zmianom ani aktualizacji. Opłata w kwocie 25.990 zł nie jest należna, a rozpoznanie sprawy powinno nastąpić z uwzględnieniem zmian ustawy wywołanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W piśmie procesowym z 17 października 2014 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powołała się na przepis art. 12 ustawy z 5 czerwca 2014 r. zawierający normę intertemporalną i wskazała, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone przez 12 lipca 2014 r. Zwróciła także uwagę na aktualne brzmienie art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. , który zwalania z opłat materiały udostępniane wykonawcy w przypadku prac dotyczących realizacji ustawowych obowiązków organów geodezyjnych, po podpisaniu umowy w trybie udzielenia zamówienia publicznego. Taka umowa w sprawie miała miejsce, zatem zastosowanie winien znaleźć art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. Praktykę taką potwierdza decyzja SKO w C. z [...] r. dotycząca analogicznego stanu faktycznego. Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik Spółki podniosła, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące po 12 lipca 2014 r., decyzja została wydana [...], a doręczona już po 12 lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało dodatkowo, że przepis § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie miał w sprawie zastosowania, bo nie dotyczy ustalania opłat za czynności. Zwrócono uwagę, że modernizacja ewidencji musi uwzględniać stan istniejący, stąd dla jej prawidłowego wykonania wykonawcy potrzebne są informacje o wszystkich działkach i budynkach, w tym także znajdujących się w modernizowanej bazie, ale nie podlegających modyfikacji danych. Natomiast konsekwencje wynikające z wyroku TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12 (DZ, U. z 2013 r., poza. 805) dotyczą stanu prawnego obowiązującego od 12 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności znaczenie dla oceny legalności decyzji ma kwestia prawidłowości zastosowanego w sprawie stanu prawnego. Najdalej idący zarzut skargi dotyczy bowiem podstaw do zastosowania w sprawie stanu prawnego obowiązującego od 12 lipca 2014 r. Ustawa z 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, zgodnie z którym przepis upoważnienia ustawowego dotyczący określenia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, traci moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku - tj. z dniem 12 lipca 2014 r. Zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą obowiązują od 12 lipca 2014 r. i dotyczą m. in. zasad odpłatności za materiały udostępniane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w szczególności zaś przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. w brzmieniu po nowelizacji zwalnia z opłat udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Strona skarżącą wskazuje na podstawy do zastosowanie tego przepisu, powołując art. 12 ustawy zmieniającej, zawierający normę intertemporalną. Zgodnie z art. 12 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy po zmianie, pobiera się opłatę niższą. Warunkiem zastosowania stanu prawnego obowiązującego od dnia 12 lipca 2014 r. jest, aby pozostające w toku postępowanie nie było do tej daty zakończone. W niniejszej sprawie decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne została wydana [...] r., a doręczone po 12 lipca 2014 r. Powstaje zatem do rozstrzygnięcia kwestia, czy w takim stanie faktycznym winien znaleźć zastosowanie przepis art. 12 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji przepisy obowiązujące od 12 lipca 2014 r. W przekonaniu Sądu odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Nie można uznać, że dla ustalenia daty zakończenia postępowania, czyli wydania decyzji ostatecznej, ma znaczenie data jej doręczenia stronie, a nie data wydania, utożsamiona z datą ujawnioną w decyzji. Jest oczywiste, że w sytuacji zmiany stanu prawnego, data wejście w życie zmienionych przepisów stanowi granicę, która oddziela od siebie dwa reżimy prawne. Nie można oczekiwać, że w takiej sytuacji organy mają powstrzymywać się od wydania decyzji w okresie bezpośrednio poprzedzającym zmianę stanu prawnego. Jednocześnie aby wydać decyzję, organy muszą mieć możliwość precyzyjnego określenia, który z reżimów prawnych ma mieć zastosowanie. Gdyby przyjąć, że datą wydania decyzji jest data jej doręczenia stronie, to organ nie miałby możliwości precyzyjnego ustalenia, jaki stan prawny winien mieć zastosowanie, skoro właściwy reżim zależałby od takiego zdarzenie przyszłego, jak data odbioru decyzji. Z tych względów w przekonaniu Sądu za datę wydania decyzji należy uznać datę ujawnioną w decyzji, ona decyduje kiedy postępowanie administracyjne zostało zakończone i jaki stan prawny miał zastosowanie. W niniejszej sprawie przepis art. 12 ustawy zmieniającej nie miał zastosowania. Sąd rozważył także, czy dla sprawy mógł mieć znaczenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12. W skardze podniesiono, że sprawa winna być rozpoznana z uwzględnieniem tego orzeczenia, jakkolwiek nie wyjaśniono, na czym takie uwzględnienie powinno polegać. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, że przedmiotem orzeczenia Trybunału był przepis zawierający delegację ustawową, zakwestionowany przepis upoważniał ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, jak również za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trybunał wskazał, że powyższe opłaty mają charakter danin publicznych i w związku z tym powinny zostać nałożone ustawą. Trybunał nie zakwestionował przy tym samej zasady pobierania opłat i odroczył termin utraty mocy obowiązującej przez przepis ustawy, co jest rozwiązaniem dopuszczonym w art. 190 ust 3 Konstytucji i nie może być kwestionowane z powołaniem się na inne przepisy Konstytucji, w tym zasady konstytucyjne. Skoro wyrok Trybunału nie dotyczy aktu wykonawczego, lecz ustawowego, Sąd nie ma także podstaw do powoływania się na art. 178 ust. 1 Konstytucji i zasadę związania Konstytucją i ustawami, w celu uzasadnienia odmowy zastosowania aktu wykonawczego sprzecznego z ustawą czy Konstytucją. W zakresie stwierdzania, w jakim zakresie i czasie przepisy ustaw są zgodne z Konstytucją i zachowują moc obowiązującą, wyłączna kompetencja należy do Trybunału Konstytucyjnego, a jego orzeczeniami sądy są także związane. Brak zatem podstaw do odmowy zastosowania rozporządzenia, skoro zakwestionowaniu podlegał przepis ustawy (TK nie stwierdził niezgodności tego rozporządzenia Konstytucją), a odroczenie utraty jego mocy obowiązującej spowodowało, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie zakwestionowanego przepisu zachowały moc obowiązującą do 12 lipca 2014 r. Prawidłowo w konsekwencji w ocenie Sądu zastosowano w sprawie stan prawny obowiązujący do 12 lipca 2014 r., w tym art. 40 ust. 3c p.g.k. oraz przepisy rozporządzenia MI z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Przepis art. 40 ust. 3c p.g.k. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie wprowadzał zasadę odpłatnego udostępniania danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, standardowych opracowań kartograficznych oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywania czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (z zastrzeżeniem wyjątków, które dla sprawy nie mają znaczenia). Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi, pobierane są przez właściwy organ administracyjny. Ich wysokość została określona w rozporządzeniu. Wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest określona w załączniku nr 1, zawierającym osiem tabel. O tym, która z nich winna znaleźć zastosowanie, decyduje rodzaj podjętej czynności. O jej przedmiocie i treści decyduje w niniejszej sprawie zawarta umowa. Nie jest kwestionowane, że przedmiotem tej umowy było dokonanie kompleksowej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu T., miały nią być objęte wszystkie działki i budynki, których orientacyjną ilość podano w charakterystyce obiektu, wskazując na 8.717 działek i 8.600 budynków. Takiej też ilości dotyczy zgłoszenie pracy. Kwestionując naliczenie opłaty za ilość działek przekraczającą 3.644 Spółka podnosi, że tylko w stosunku do tej liczby działek dokonała faktycznej modernizacji, albowiem dla takiej ilości działek sporządziła operaty, pozostałe nie podlegały zmianom. Jako kryterium modernizacji Spółka przyjmuje dokonanie zmian w stosunku do stanu wynikającego z ewidencji, wprowadzając w konsekwencji nieobecne w ustawie pojęcie "faktycznej" modernizacji. Ten sposób argumentacji prowadzi do zatarcia różnicy między takimi rodzajami działań, jak aktualizacja i modernizacja operatu, określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454 ze zm.), w § 44 pkt 2 i 8. Aktualizacja polega na utrzymywaniu operatu w stanie aktualności, czyli zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi i polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych (przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast modernizacja jest zespołem działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie zawarcia umowy przepisy § 56 i 57 rozporządzenia stanowiły, że działania modernizacyjne mogą być wykonywane w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji, oraz kompleksowo, na zasadach określonych przepisami rozdziału 2, dotyczących zakładania ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia, przedmiotem umowy była modernizacja kompleksowa, a jej zadaniem było nie tylko wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego, ale także inne działania opisane w pkt 3 Zakres prac do wykonania. Kryterium faktycznych zmian jest istotne i wystarczające dla pojęcia aktualizacji, nie jest jednak wystarczające dla takich czynności, jak modernizacja operatu. Zasadnie wobec tego organy stanęły na stanowisku, że ilość działek objętych modernizacją nie ogranicza się wyłącznie do tych, dla których wprowadzono zmiany (dokonano uzupełnienia bazy), ale obejmuje całość danych dla danej jednostki, w której prowadzono modernizację. Zarzut naruszenia § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest wobec tego zasadny. Wysokość opłaty z tytułu modernizacji operatu zależy od ilości działek i budynków, dla której taką kompleksową modernizację prowadzono, nie ma zaś na nią wpływu to, w stosunku do ilu działek dokonano aktualizacji danych. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.0, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.