II SA/Gl 1214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz J. S. odszkodowanie w kwocie 139.916,00 zł (słownie: sto trzydzieści dziewięć tysięcy dziewięćset szesnaście złotych) za nieruchomość położoną w B., obręb B., oznaczoną jako działka nr "1" o pow. 0,2097 ha, powstałą z podziału działki nr "2" oraz działka nr "3" o pow. 0,0006 ha, powstałą z podziału działki nr "4", wykazanej w księdze wieczystej nr [...] jako pgr "4", zajętą pod drogę gminną. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm. - dalej powoływana jako ustawa) oraz art. 11, art. 129 ust. 5, art. 132 ust. 1a, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 102, 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności powyższej nieruchomości przez Gminę B. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. S. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości (przejęte pod drogi publiczne) jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po którym to dniu roszczenie wygasa. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2004 r. J. S. zwróciła się o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w B., obręb B., oznaczona jako działka nr "1" o pow. 0,2097, powstałą z podziału działki nr "2" oraz działka nr "3" o pow. 0,0006 ha, powstałą z podziału działki nr "4", zajętą pod drogę gminną - ul. [...]. Starosta [...] przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...]r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. (uprawnienie nr [...]). Wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że spełnienie kryteriów rynkowych dla odnalezionych transakcji nieruchomości drogowych okazało się niemożliwe. Na podstawie analizy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...]r., nr [...] biegły wskazał, że na dzień 29 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - na pow. około 350 m2 oraz na terenach rolnych, łąk i pastwisk z zadrzewieniami - na pow. 1753 m2. W operacie wskazano, że zgodnie z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie, wskutek czego nie nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem biegłego zwiększyła się natomiast wartość nieruchomości przeznaczonej pod rolę, łąki i pastwiska z zadrzewieniami. Wobec poczynionych ustaleń biegły dokonał osobnej wyceny poszczególnych części nieruchomości o przeznaczeniu odpowiednio pod zabudowę jednorodzinną oraz tereny rolne, łąki i pastwiska z zadrzewieniami. W stosunku do części nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca do porównania przyjął 14 transakcji gruntami zlokalizowanymi na terenie gminy B., przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, które miały miejsce w okresie od [...]r. do [...]r. Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości określił na poziomie [...]zł/m2. Na tej podstawie wartość 350 m2 wycenianego gruntu określił na kwotę [...]zł. W stosunku zaś do części nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne, łąki i pastwiska z zadrzewieniami, biegły do porównania przyjął 14 transakcji gruntami zlokalizowanymi na terenie gminy B., które miały miejsce w okresie od [...]r. do [...]r. Rzeczoznawca w pkt 9.2 operatu wskazał, że wartość 1 m2 tego rodzaju gruntu wynosi [...]zł. Na podstawie badania rynku nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że wartość 1 m2 gruntu położonego na terenach przeznaczonych pod zieleń, zajętego pod drogi publiczne należy powiększyć o 50 %, dlatego do obliczeń przyjął cenę jednostkową powiększoną o 50 %, tj. [...]zł/m2. Na tej podstawie określił wartość 1753 m2 wycenianego gruntu na kwotę [...] zł. Zatem łączną wartość działek nr "1" o pow. 2097 m2 i nr "3" o pow. 6 m2, określił na kwotę [...]zł. Uzasadniając powiększenie wartości o 50 %, w piśmie z dnia [...]r. biegły wskazał, że ceny gruntów zurbanizowanych są wyższe od cen gruntów rolnych o więcej niż 50 %, dlatego przyjął maksymalne powiększenie, tj. 50%. W związku z zarzutami Gminy B. dotyczącymi poziomu określonej wartości części nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił, że rynek transakcji sprzedaży nieruchomości rolnych jest rynkiem specyficznym, a zawarte transakcje mają charakter spekulacyjny. Przede wszystkim grunty o przeznaczeniu rolnym, usytuowane w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, z dobrym dostępem do infrastruktury, traktowane są jak lokaty kapitału, z którą związana jest możliwość zysku spowodowanego zmianą przeznaczenia w planie miejscowym. W odpowiedzi na stanowisko biegłego dotyczące spekulacyjnego charakteru transakcji, Gmina B. wskazała, że w swoich uwagach powołała się na konkretne transakcje sporządzone w formie aktów notarialnych, od których zostały odprowadzone podatki i opłaty skarbowe. Starosta [...] po dokonanej ocenie operatu szacunkowego, nie stwierdził w nim błędów oraz nie wniósł zastrzeżeń do jego sporządzenia, w związku z czym uznał go jako pełnowartościowy pod względem dowodowym. W odwołaniu od tej decyzji Gmina B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina zakwestionowała przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego zasady wyceny i podniosła, że w toku postępowania wskazywała konkretne akty notarialne, w których cena wynosiła od 4 zł do 38 zł za 1 m2, stanowisko to nie zostało jednakże wzięte pod uwagę zarówno przez biegłego, jak również przez organ I instancji. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił argumenty świadczące o nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przede wszystkim zdaniem Wojewody [...] brak jest uzasadnienia dla przyjętego powiększenia wartości gruntu położonego na terenach przeznaczonych pod role, łąki i pastwiska z zadrzewieniami, skoro wartość 1 m2 gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową została wyliczona na 79,71 zł. Biegły nie wskazał w operacie numerów aktów notarialnych, z których czerpał informację o cenach transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania. Wątpliwości organu II instancji budzą także przyjęte przez biegłego cechy nieruchomości i ich gradacja, a w szczególności cecha określona jako "możliwości inwestycyjne", która została opisana dla wycenianej nieruchomości jako "przeciętna". Zdaniem Wojewody pojęcie "zieleń", którym posłużył się biegły w operacie jest pojęciem niedookreślonym i mało precyzyjnym, brak bowiem określenia rodzaju użytku jako "zieleń". Ponadto z zapisu planu miejscowego nie wynika, aby dla obszaru, na którym zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną stanowił obszar o pow. 350 m2, natomiast grunt przeznaczony pod tereny rolne, łąk i pastwisk z zadrzewieniami obejmował obszar o pow. 1753 m2. W ocenie organu odwoławczego, powołując się na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem), brak było podstaw dla tak przyjętego sposobu wyceny. Niezrozumiałe jest bowiem dokonywanie wyceny przedmiotowej nieruchomości częściowo jako grunt budowlany, a częściowo rolny, skoro przeważające jest przeznaczenie rolne. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy winien zatem określić wartość nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, zwracając szczególną uwagę na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały dla tego terenu w dniu 29 października 1998 r. Wojewoda [...] wskazał, by w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości zostanie ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz z uwzględnieniem powyższych uwag, a także by przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą zostanie wezwany autor operatu, który winien szczegółowo ustosunkować się do ewentualnych zarzutów podniesionych przez strony. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] J. S. wniosła o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy w związku z § 36 ww. rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez przyjęcie, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności w sprawie oraz przekroczenie przez Wojewodę Śląskiego zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącej biegły szczegółowo wyjaśnił dlaczego wybrał konkretne transakcje i na ich podstawie dokonywał wyceny. Wyjaśnił także dlaczego nie sposób było przyjąć cen obrotu gruntami rolnymi wskazanymi przez Gminę. W konsekwencji twierdzenie organu odwoławczego, że do wyceny należało wziąć nieruchomości przeważające jest w ocenie skarżącej całkowicie błędne i nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu. Podzielić należy bowiem stanowisko Wojewody [...], że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona zarówno gdy chodzi o przeznaczenie objętej wyceną nieruchomości w obowiązującym w dniu 29 października 1998 r. (w związku z treścią ust. 6 pkt 1 § 36 rozporządzenia) planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia [...]r. jak i przesłanek powiększenia wyliczonej wartości wycenianej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść, że do akt administracyjnych nie dołączono wypisu i wyrysu z tego planu pozwalającego na ocenę ustaleń wynikających w tym względzie z operatu szacunkowego na którym oparł się organ pierwszej instancji. Oznacza to, że wydając decyzję w pierwszej instancji Starosta [...] nie dokonał w dostateczny i wymagany sposób kontroli tego operatu w którym powołano się jedynie ogólnie na zapisy tego planu. Na zawartej na stronie 17 operatu kopii fragmentu części graficznej planu zagospodarowania nie zaznaczono objętej wyceną nieruchomości. Uniemożliwia to (pomijając już skalę tego wyrysu) na jakąkolwiek kontrolę wynikających z tego operatu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Już tylko z tego powodu istniały podstawy do wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej, a to w sytuacji, gdy kwestia ta nie stanowiła w ogóle przedmiotu rozważań organu pierwszej instancji. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) wykluczała możliwość usunięcia tego braku w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że dane które przyjął autor operatu szacunkowego nie odpowiadają treści zaświadczenia Wójta Gminy B. z dnia [...]r. o treści planu zagospodarowania z dnia [...]r. (karta 3 akt organu odwoławczego). Zgodnie bowiem z tym zaświadczeniem zarówno działka nr "1" jak i działka nr "3" objęte były jednostką strukturalną tego planu oznaczoną symbolem A26MM – Zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Dokładne ustalenie przeznaczenia w tym planie objętej postępowaniem nieruchomości jest konieczne dla dokonania jej prawidłowej wyceny, a to z uwagi na treść § 36 ust. 6 rozporządzenia i art. 154 u.g.n. Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie Wojewody, że wartość nieruchomości powinna być ustalona na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, gdy jednocześnie organ odwoławczy nie twierdzi, iż zgodnie z obowiązującym w dniu 29 października 1998 r. miejscowym planem zagospodarowania objęta wyceną nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona Starosta [...] w pierwszej kolejności ustaleń co do rzeczywistego przeznaczenia wycenianej nieruchomości w planie zagospodarowania obowiązującym w dniu 29 października 1998 r. przez dołączenie do akt odpowiedniej części wypisu z tego planu oraz jego wyrysu (części graficznej) z zaznaczeniem na nim granic objętej postępowaniem nieruchomości, sporządzonego w skali pozwalającej na kontrolę poczynionych w tym względzie ustaleń. Zasadne jest też stanowisko Wojewody gdy chodzi o zastrzeżenia co do wyceny części nieruchomości oznaczonych w planie zagospodarowania (według ustaleń rzeczoznawcy) jako tereny rolne, łąki i pastwiska z zadrzewieniami. Również zdaniem Sądu ani w operacie ani w pismach uzupełniających ten operat biegły nie wykazał w dostateczny sposób zasadności powiększenia wartości tej części nieruchomości o 50 % na podstawie § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Po pierwsze biegły nie wypowiedział się dlaczego jego zdaniem w ogóle zastosował tę normę prawną tj. dlaczego przyjął, że zgodnie z celem przyjęcia nieruchomości doszło do zwiększenia jej wartości rynkowej. Zastrzeżenie to wynika z faktu, że biegły wysoko wycenił tę część nieruchomości powołując się na specyfikę obrotu nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym. To zaś oznacza, że w jego ocenie wartość tej części nieruchomości odbiega z uwagi na te uwarunkowania od wartości typowych terenów rolnych, łąk i pastwisk. Jeżeli tak, to należałoby wskazać na dalsze szczególne przesłanki i okoliczności pozwalające na dalsze zwiększenie wartości tak już "przeszacowanych" nieruchomości, w związku z ich przeznaczeniem pod drogę, a tym bardziej na zwiększenie w maksymalnej dopuszczonej rozporządzeniem skali tj. o 50 %. Takich zaś przesłanek i okoliczności biegły zdaniem Sądu nie wskazał. Jak wynika z powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw