II SA/Gl 1214/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 35 ust. 1 i 4 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.). po rozpatrzeniu wniosku odmówił D. U. (dalej "strona", "skarżący") zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach w C. przy ul. [...], o numerach ewidencji gruntów 1, 2, obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że ww. działki znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...] i granicy miasta, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. (j.t. Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...] ze zm. – dalej m.p.z.p.), oznaczonym symbolem MN/U3, dla którego podstawowe przeznaczenie, to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, położona w sąsiedztwie obszaru objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady; zabudowa usługowa i zabudowa produkcyjna oraz częściowo na terenie ZE1, dla którego ustalono jako przeznaczenie podstawowe "tereny zieleni ochronnej". Zgodnie jednak z § 20 ust. 3 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. na terenie MN/U3 wyklucza się lokalizację nowej zabudowy wymagającej ochrony przed hałasem, a w szczególności: nowych budynków mieszkalnych, nowych budynków mieszkaniowo-usługowych, szpitali, domów pomocy społecznej, budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej. Mając na uwadze ww. przepis przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p. i dlatego też nie można wydać pozwolenia na budowę. Skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji i wniósł odwołanie. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności sprawy; naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności obywatela i oparcie decyzji o tekst planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy, a nadto zgodnie z jednolitym rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta może być zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, jak prawidłowo przyjął organ I instancji, jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z pkt. 3 lit. b ww. § 20 ust. 3 m.p.z.p. na tym terenie wyklucza się lokalizację nowej zabudowy wymagającej ochrony przed hałasem, a w szczególności nowych budynków mieszkalnych. W przedmiotowej sprawie wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie został spełniony. Plan miejscowy składa się z dwóch integralnych części: części tekstowej i części graficznej, co oznacza, że przy planowaniu danej inwestycji należy uwzględnić łącznie informacje i ustalenia tam zawarte. To przepis rangi ustawowej zawarty w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej u.p.z.p.) stanowi jednoznacznie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącego w całości, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to: a) Kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 7 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, - art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, - art. 8 k.p.a., poprzez: • prowadzenie postępowania przez organ w sposób niezgodny z zasadą zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez złamanie zasady równego traktowania obywateli w tym samym stanie faktycznym i prawnym oraz poprzez odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, rozstrzygając względem skarżącego odmiennie, niż w stosunku do innych obywateli, będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej jak on; • wprowadzenie skarżącego przez organy administracji - Prezydenta Miasta C. wydawanymi decyzjami w błąd, wskazując w rzeczonych decyzjach (opisanych w uzasadnieniu skargi) o możliwości zabudowy domem jednorodzinnym terenów objętych niniejszym postępowaniem; b) art. 14 i 15 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak zgodności części tekstowej z częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie, co powoduje wewnętrzną niespójność przedmiotowego planu (zgodnie z częścią graficzną zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na terenie oznaczonym symbolem MN/U3 jest dopuszczalna, podczas gdy organ w skarżonej decyzji wywodzi na podstawie dowolnie interpretowanego tekstu planu zagospodarowania przestrzennego, że budowa taka jest wykluczona), a w konsekwencji powoduje to dezorientację właścicieli działek objętych przedmiotowym planem, co do możliwości budowy na nich i naraża ich w ten sposób na liczne negatywne konsekwencje; c) art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej: - poprzez nieudzielenie równej ochrony prawa własności właścicielom działek oznaczonych symbolem MN/U3 w planie zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem dotychczas organy postępowania udzielały pozwoleń na budowę właścicielom rzeczonych działek, a skarżącemu w tym samym stanie faktycznym i prawnym odmawia się udzielenia pozwolenia na budowę i korzystania w pełni z jego prawa własności, co stanowi jego oczywistą dyskryminację i naruszenie jego konstytucyjnych praw. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podane oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej obecnie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie to ustawa (w tym przypadku u.p.z.p.) daje podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego" (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Stąd "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle §20 ust. 3 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN/U3 i MN/U6 ustala się: 1) Przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna położona w sąsiedztwie obszaru objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa produkcyjna; 2) Przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia infrastruktury technicznej; 3) Warunki, parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: a) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową, z dopuszczeniem jej modernizacji, b) wyklucza się lokalizację nowej zabudowy wymagającej ochrony przed hałasem, a w szczególności: nowych budynków mieszkalnych, nowych budynków mieszkaniowo-usługowych, szpitali, domów pomocy społecznej, budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz zabudowy rekreacyjnowypoczynkowej, c) teren przeznaczony do przekształcenia z terenów o funkcji mieszkaniowej na tereny o funkcji usługowej lub produkcyjnej mogącej funkcjonować w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady, (...). Organy zasadnie więc ustaliły, że zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 3 lit. b) m.p.z.p. na terenie MN/U3 wyklucza się lokalizację nowej zabudowy wymagającej ochrony przed hałasem, a w szczególności nowych budynków mieszkalnych. Mając na uwadze ww. regulację przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p. i dlatego też nie można było wydać pozwolenia na budowę. Nie została spełniona przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Jasno należy podkreślić, że Sąd w niniejszej sprawie nie może badać legalności m.p.z.p., gdyż wykracza to poza ramy niniejszego postępowania. Służy temu zupełnie inna procedura (art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). Nie ma zatem podstaw do odnoszenia się tu do zarzutów, które kwestionują m.p.z.p. Przepisy m.p.z.p. w procedurze budowlanej należy odczytywać w całości, a nie tylko wybrane, korzystne dla inwestora regulacje, pomijając wyjątki, które często w takich aktach prawnych, z różnych względów, są ustanawiane. Teren ten docelowo ma być przekształcany z funkcji mieszkaniowej na funkcję usługową lub produkcyjną, mogącą funkcjonować w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady. Wydanie pozwolenia według wniosku skarżącego zniweczyłoby wyznaczony przez prawodawcę miejscowego rezultat. Proces przekształcania funkcji tego terenu zapewne będzie musiał być rozciągnięty w czasie i póki co starsze budynki mieszkalne będą tam funkcjonowały, jednak docelowo powinny uzyskać inne przeznaczenie. Sąd nie bada tu innych spraw, innych podmiotów, o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na przedmiotowym terenie. Sąd bada konkretną sprawę administracyjną i legalność wydanej indywidualnej decyzji. Na tej samej zasadzie Sąd nie weryfikuje tu prawidłowości działania organów w zakresie rzekomego wprowadzenia skarżącego w błąd, poprzez wskazanie w innych dokumentach o możliwości zabudowy domem jednorodzinnym terenu objętego niniejszym postępowaniem. Jeśli skarżący poniósł szkodę działaniem administracji publicznej, może wystąpić o odszkodowanie. Jest to jednak spór cywilnoprawny. Cała dokumentacja dotycząca tego zagadnienia jest dla niniejszej sprawy nieistotna. Sąd przy tym nie może dokonywać ocen za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Dlatego też wnioski dowodowe zawarte w skardze nie mogły wpłynąć w żaden sposób na rozstrzygnięcie. Brak było tu jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego, bądź prawnego, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony (art. 7a, 81a k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 14 i 15 u.p.z.p., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., ww. przepisów Konstytucji, § 20 ust. 3 pkt 3 lit. b) m.p.z.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.