II SA/Gl 1215/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sadowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009r. sprawy ze skargi A. S., J. G., L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku M. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą z up. Prezydenta B., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, polegającej na połączeniu budynku frontowego z budynkiem gospodarczym i oficyną – parterowym obiektem usługowo-handlowym z tarasem na dachu, na nieruchomości oznaczonej jako działki nr A, B, C, D obręb [...] przy [...] w B.. Jako warunki szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ustalono m.in. nakaz usytuowania rozbudowy zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wielkość powierzchni nowej zabudowy – ok. [...] m2, nie ustalono powierzchni biologicznie czynnej z powodu lokalizacji w zwartej śródmiejskiej zabudowie, planowaną parterową zabudowę podwórka określono do wysokości [...] m. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie, dla którego brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w otoczeniu zabudowy śródmiejskiej wielofunkcyjnej, działka posiada dostęp do drogi publicznej ([...]) oraz do uzbrojenia, teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne, decyzja nie koliduje z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. Zatem w ocenie organu, zamierzenie spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się zaś do sprzeciwu wobec inwestycji A. S. i L. G. (współwłaścicieli działki sąsiedniej), dotyczący rozbudowy w granicy działki oraz nadbudowy klatki schodowej, organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca zrezygnował ze spornej nadbudowy klatki, a określone w warunkach decyzji zaaranżowanie tarasu jako zielonego ogrodu w miejscu obecnego podwórka, podniesie standard życia mieszkańców. Interesy osób trzecich zabezpieczono też przez nałożenie warunku w zakresie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W odwołaniu od decyzji A. S., L. G. i J. G. zarzucili nierzetelne rozpatrzenie ich sprzeciwu co do planowanej inwestycji. W szczególności, wskazali na niedopuszczalne określenie wysokości planowanej parterowej zabudowy podwórka ([...] m), jako że obecna wysokość zabudowy w postaci pomieszczenia gospodarczego i muru usytuowanego w granicy, wynosi [...] m. Dodatkowo zaprojektowany taras spowoduje ich zdaniem ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń na I piętrze ich budynku. Wreszcie, odwołujący się nie wyrazili zgody na zbliżenie nowej zabudowy, do granicy jako że odległość tarasu do okna w ich budynku wyniesie [...] m. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy zawiera bowiem niezbędne wymogi, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich i określa warunek realizacji inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi, jednakże nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji przedsięwzięcia. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę przedmiotem badania będzie zaś kwestia spełnienia warunków techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy uznał zaś, że planowana wysokość zabudowy ([...] m), odpowiada wysokości istniejącego ogrodzenia obejmującego elementy murowane betonowe i pełną blachę na nich umieszczoną, co dokumentują sporządzone zdjęcia. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. S., J. G. i L. G. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej bez należytego wyjaśnienia sprawy. Skarżący zarzucili, iż zakres inwestycji, określony w decyzji uległ zmianie w toku postępowania, o czym nie zostali zawiadomieni, czym naruszono art. 9 kpa. Inwestor nie przedstawił też koncepcji inwestycji, która zmieni istniejący układ urbanistyczny terenu wpisanego do rejestru zabytków. Wreszcie, ich zdaniem w decyzji nie określono podstawowych parametrów inwestycji. Nie określono bowiem funkcji spornego tarasu, zaprojektowanego na poziomie okien ich budynku, przeznaczonego na cele mieszkalne, a mianowicie, czy stanowi on uzupełnienie funkcji mieszkalnej, czy też usługowej. Nie określono też powierzchni użytkowej strychu przeznaczonego na cele mieszkalne, bezpośrednio przylegającego do ich budynku. Nie wskazano nadto funkcji samej rozbudowy, gdyż sformułowanie "usługowo-handlowy", nie wydaje się precyzyjne. Wreszcie, w decyzji brak określenia powierzchni biologicznie czynnej, a działki przyległe posiadają tereny zielone. Nadto, skarżący zanegowali ustalenia organu co do wysokości obecnie istniejącego ogrodzenia. Ich zdaniem płot ma wysokość ok. [...] m (wraz z nadstawką z blachy falistej o wysokości [...] m). Zatem brak uzasadnienia dla określenia wysokości zabudowy bezpośrednio stykającej się z ich podwórzem na [...] m. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem skarżący zostali prawidłowo powiadomieni o zmianie wniosku inwestora (pismo z dnia [...] r.). Inwestor przedstawił też koncepcję architektoniczną projektowanego przedsięwzięcia. Decyzja ustala też podstawowe parametry planowanej inwestycji, a określenie powierzchni użytkowej oraz funkcji spornego tarasu nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu w ramach niniejszego postępowania. Warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które muszą być spełnione łącznie. I tak, ustawodawca wprowadził wymóg m.in. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), a także zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa zaś rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 powołanej ustawy. Zgodnie z § 1 pkt 2 i 4 cyt. rozp., w decyzji określa się m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, przy czym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozp.) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozp.). Sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy reguluje zaś rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), wydane na podstawie delegacji z art. 67 ust. 3 ustawy z uwzględnieniem wymagań art. 54 i 61 ust. 1 pkt 1. Zatem ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, zaś ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii działki (§ 2 pkt 2 i 3 cyt. rozp.). Tymczasem w niniejszej sprawie nie dochowano powyższych wymogów w zakresie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z pkt 2 lit. b/ i c/ decyzji organu I instancji, wielkość powierzchni zabudowy określono na ok. [...] m2, przy czym udziału powierzchni biologicznie czynnej nie ustalono z powodu lokalizacji w zwartej śródmiejskiej zabudowie. Tego rodzaju wady decyzji musiały ją dyskwalifikować. Wielkość powierzchni zabudowy wyznacza się bowiem jako wskaźnik w stosunku do powierzchni działki lub terenu zgodnie ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 cyt. rozp.). W przypadku, gdy inwestycja polega na rozbudowie istniejącego obiektu, jak w niniejszej sprawie, zasadniczą kwestią jest zaś uwzględnienie powierzchni zabudowy już istniejącej, co organy administracji zupełnie pominęły. Nie wiadomo zatem, jaki jest wskaźnik zabudowy terenu inwestora i czy projektowane zamierzenie stanowi wymaganą w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy kontynuację intensywności wykorzystania terenu. Zważyć przyjdzie, iż w świetle wniosków analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, średnia wielkość powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 75 %, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej 10 – 30 %. Gdy zaś idzie o gabaryty i wysokość zabudowy, wynosi ona II i III kondygnacje w bezpośrednim sąsiedztwie (k. 49 akt adm.). Stąd też prawidłowe określenie parametrów spornej inwestycji – na etapie ustalania warunków zabudowy, winno nastąpić przy uwzględnieniu istniejącej już zabudowy na działkach inwestora oraz średnich wskaźników powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Brak też jakichkolwiek podstaw do pominięcia określenia powierzchni biologicznie czynnej. Wreszcie, w niniejszej sprawie wadliwie określono rodzaj zabudowy jako zabudowę śródmiejską wielofunkcyjną. Jest to pojęcie nieznane prawodawcy. Rodzaj zabudowy określa się zgodnie z § 2 cyt. rozp. – jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną oraz zabudowę usługową, przy doprecyzowaniu funkcji poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów, obejmujący także ich części w postaci tarasów. Jednakże na tym etapie postępowania, wbrew stanowisku skarżących, nie określa się wielkości powierzchni użytkowej obiektu (opisu wielkości powierzchni sprzedaży w przypadku obiektów handlowych – art. 64 ust. 2 ustawy). Prawidłowo też wskazał organ odwoławczy, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor zobligowany jest do przedłożenia projektu budowlanego, który podlega ocenie na gruncie wymogów prawa budowlanego. Regulacja ustawowa i przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego, nie stanowią jednak przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też ustalenie warunków zabudowy terenu , nie przesądza jeszcze możliwości realizacji inwestycji. Zatem zarzuty co do usytuowania spornego obiektu z tarasem w granicy działki inwestora i odległości [...] m od okien w budynku mieszkalnym skarżących, nie mogły odnieść skutku na tym etapie postępowania. Chybiony jest też zarzut skargi co do określenia wysokości projektowanego obiektu, jako że nieistotny jest obecny sposób zagospodarowania terenu inwestora, a więc wysokość ogrodzenia, lecz wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, bowiem zasadą jest kontynuacja zabudowy, w tym gabarytów obiektów (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jak zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę, skarżący zostali też prawidłowo powiadomieni o zmianie wniosku inwestora co do sposobu użytkowania części projektowanej rozbudowy (k. 44 akt adm.). Jednakże skarga musiała odnieść skutek wobec wyżej opisanego naruszenia prawa, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy w zakresie istniejącej już powierzchni zabudowy działek inwestora i określić rodzaj oraz warunki zabudowy zgodnie z powyższymi wskazaniami, wynikającymi z powołanych rozporządzeń wykonawczych. W szczególności, określenia wymaga wskaźnik zabudowy jako współczynnik wielkości w stosunku do terenu inwestycji, określony zgodnie ze średnim wskaźnikiem dla obszaru analizowanego oraz wskazanie wielkości powierzchni biologicznie czynnej. SJ/