II SA/Gl 1215/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33, ust.1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], z wiatą jednostanowiskową w zabudowie szeregowej w T. przy drodze bocznej ulicy [...], na działce nr 1. Pismem z dnia 27 września 2015 r. M. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych przez M. W. na podstawie powyższej decyzji. Zdaniem M. W. źle wykonano ukształtowanie terenu, co spowodowało duży spadek w kierunku ogrodzenia jego działki oraz częściowe przykrycie tego ogrodzenia. Ponadto inwestorzy nie wykonali odprowadzenia wód deszczowych, a osiem rur spustowych skierowano w stronę budynku M. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...] r. przeprowadził oględziny inwestycji, podczas których stwierdził, że wybudowano cztery budynki w zabudowie szeregowej z wiatami postojowymi jednostanowiskowymi. Podczas kontroli stwierdzono odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmujące: nadsypanie terenu działek wokół szeregu budynków oraz na terenie działki numer 2 o od 0,5m do 0,6m, z nachyleniem w kierunku działki nr 3, zmniejszenie powierzchni utwardzonego terenu przy dojściu do budynków, zmianę powierzchni zabudowy schodów wejściowych do poszczególnych budynków i ilości stopni. Do akta odłączono dokumentację zdjęciową oraz odręczny szkic terenu. Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wiatą jednostanowiskową na działce nr 4. (sprawy dotyczące pozostałych budynków są przedmiotem odrębnych decyzji, a wyniku wniesionych skarg odrębnych postępowań tut. Sądu). Postanowieniem z dnia [...]r. numer [...], organ wstrzymał inwestorom M. i H. W. roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku oraz nakazał dostarczyć inwentaryzację i ocenę techniczną dotychczas wykonanych robót. Przy piśmie z dnia 31 grudnia 2015 r. M. W. przedłożył ocenę techniczną oraz inwentaryzację przedmiotowego budynku, autorstwa inż. M. K. oraz mgr inż. arch. J. S. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora M. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Powyższa decyzja została zakwestionowana odwołaniem przez M. W., którego zdaniem samo nakazanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bez jednoczesnego wskazania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, stanowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem skarżącego inwestorzy wybudowali niezgodnie z projektem przyłącze gazu, gdyż zostało one posadowione w odległości nie większej niż 0,4m od ogrodzenia odwołującego się. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zalecaniach organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu spray organ powiatowy wydając ponownie decyzję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nakazując jednocześnie wykonanie w określonym terminie roboty budowlane, mające już na celu doprowadzenie już zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dołączył do akt sprawy decyzję nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej na działkach prowadzonej inwestycji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 czerwca 2016 r., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz robót budowlanych uwzględnionych w przedłożonej ocenie technicznej i inwentaryzacji budowlanej, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego numer 3 z wiatą jednostanowiskową oraz zobowiązał do wykonania muru oporowego pomiędzy działką nr 3 a działką nr 2 także w powyżej wyznaczonym terminie. W dniu 23 maja 2016 r. M. W. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego W dniu 16 czerwca 2016 r. przeprowadzono ponowne oględziny przedmiotowej działki, szczególnie pod kątem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] r. w zakresie wykonania muru oporowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego numer 3 z wiatą jednostanowiskową i udzielił M. W. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu przebiegu postępowania wyjaśnił, że w związku z wypełnieniem przez inwestora nałożonego obowiązku - tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 3 z wiatą jednostanowiskową w T. przy ulicy bocznej [...] na działce nr 4 wraz z dojazdem na działce nr 2 oraz wykonaniem muru oporowego pomiędzy działką nr 3 a działką nr 2, postanowiono jak w sentencji. Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. M. W. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 4 i ust. 4 Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niezbadania wszystkich przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że organ pierwszej instancji zaniechał oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletności projektu w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Ponadto organ pierwszej instancji nie zbadał czy przedłożony projekt zamienny jest zgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie sporządzania tego rodzaju dokumentów. Zdaniem skarżącego wykonany mur oporowy ma wysokość 2,6m i powoduje ograniczenie dostępu światła. Nie zbadano też prawidłowości montażu instalacji gazowej, która zdaniem Skarżącego znajduje się zbyt blisko jego działki, a także kwestii budowy większej ilości miejsc postojowych oraz przesunięcia budynku o 90 cm. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera wady, które uniemożliwiają utrzymanie jej w obrocie prawnym, a jednocześnie charakter uchybień organu pierwszej instancji uniemożliwia jej konwalidację z powodu możliwości naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uchybienia przedłożonego projektu zamiennego dotyczą niewłaściwego zaprojektowania miejsca postojowego dla samochodów osobowych w postaci wiaty, zlokalizowanego bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów techniczno- budowlanych. Należy zauważyć, że zasady budowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym zadaszonych, określają paragrafy 18 do 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej (w przypadku do 4 stanowisk włącznie) nie może być mniejsza niż 3 metry, przy czym zachowanie powyższych odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Z przedłożonego projektu zamiennego wynika natomiast, że na działce objętej inwestycją zaprojektowano jedno miejsce postojowe pod wiatą, przy czym wiata znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, co narusza wymieniony powyżej wymóg sytuowania takich obiektów w odległości 3m od granicy. Organ odwoławczy stwierdził, iż ma świadomość, że do powyższej sytuacji doszło w wyniku podziału działki, jednakże podział ten nastąpił przed wszczęciem postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a to obliguje inwestora do dostosowania projektu zamiennego do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Stąd też mając powyższe na uwadze, wskazał, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż przedmiotowy budynek jest zgodny z warunkami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że ogrodzenie z murem oporowym nie powoduje naruszenia § 13 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co potwierdza dodatkowo opinia J. S. w sprawie przesłaniania i zacieniania budynku sąsiedniego położonego na działce o numerze ewidencyjnym 3 przez przedmiotowe ogrodzenie. Nadto do uznania naruszenia warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości sąsiedniej, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są lub zostaną ograniczane, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezbadania przez organ pierwszej instancji kwestii przesunięcia przedmiotowego budynku o 90cm, wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające, w tym oględziny i inwentaryzacja geodezyjna, nie wykazały jakoby przedmiotowy budynek został przesunięty w stosunku do projektu budowlanego. Skarżący nie przedstawił w tej kwestii żadnego przeciwdowodu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że ogrodzenie w granicy z działką skarżącego zostało wykonane przed zatwierdzeniem projektu zamiennego, jednocześnie z murem oporowym, którego budowę nakazał organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. Powyższa okoliczność nie ma wpływu na zatwierdzenie przedmiotowego projektu zamiennego, ponieważ wysokość tego ogrodzenia wynosi 2,10 metra, a zatem nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowy mur oporowy, wykonany w ramach nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie jest częścią składową ogrodzenia. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzje odnoszące się do 4 budynków, w tym opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą budynku nr 3 (zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skargi zostały rozdzielone). Skarżący podkreślił, że zaskarża jedynie uzasadnienie decyzji, ze względu na nie przychylenie się przez organ drugiej instancji do niektórych spośród zarzutów oraz nie odniesienie się do nich, a tym samym obrazę art. 7, art. 9, art.10 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniósł o zmianę uzasadnienia wskazanej decyzji, a także o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że uniemożliwiono mu kompletne zapoznanie się z aktami sprawy albowiem pracownik organu zezwolił na ich analizę jedynie przez 3 godziny. Nadto w decyzji brak wskazania, czy instalacja gazowa została prawidłowo zaprojektowana i wykonana. Co więcej, w aktach sprawy brak projektu owej instalacji. Wątpliwości budzi również usytuowanie pojemników na odpady w bliskiej odległości od granicy posesji, a także wysokie miejscami na 2,7m betonowe ogrodzenie posesji. Poza tym inwestor dokonał nadsypania terenu, co doprowadziło do jego podniesienia o kilkadziesiąt centymetrów. Organ nie przychylił się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii przesunięcia całego budynku o 80cm. Organy nie zbadały również informacji odnośnie bezprawnego zamieszkiwania budynków nr 1 i nr 4, które nie zostały jeszcze zatwierdzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację dodając, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszcza się uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż formułując skargę M. W. zakwestionował jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, dostrzegając w nim braki, nie zgłosił natomiast żadnych zarzutów wobec jej osnowy. Podkreślenia wymaga zatem, że dopuszczalne jest kwestionowanie w skardze tylko motywów zaskarżonego orzeczenia zawartych w jego uzasadnieniu. Należy mieć jednak na uwadze, że decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie. Wniesiona zatem skarga na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego było dokonanie oceny prawidłowości całej decyzji, także w kontekście zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska winno być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozważając zatem kwestię prawidłowości zaskarżonej decyzji w aspekcie jej osnowy wskazać należy, że Sąd w pełni podziela przekonanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż prawidłowym było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Istotnie bowiem decyzja tego organu obarczona była wadami, które uniemożliwiały utrzymanie jej w obrocie prawnym. Podzielić należy w tej mierze przekonanie organu odwoławczego, iż w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zamiennym niewłaściwie zaprojektowano miejsce postojowe dla samochodu osobowego w postaci wiaty, usytuowanej bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów techniczno- budowlanych (§§ 18 do 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Słusznie bowiem organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej, w przypadku do 4 stanowisk włącznie, nie może być mniejsza niż 3m. Zachowanie powyższych odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Z przedłożonego projektu zamiennego wynika natomiast, że na działce objętej inwestycją zaprojektowano jedno miejsce postojowe pod wiatą, przy czym wiata znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, co narusza wymóg sytuowania takich obiektów w odległości 3m od granicy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że choć do powyższej sytuacji doszło w wyniku podziału działki, to jednak podział ten nastąpił przed wszczęciem postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a to obliguje inwestora do dostosowania projektu zamiennego do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W konsekwencji Sąd podziela przekonanie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że przedmiotowy budynek jest zgodny z warunkami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie są natomiast trafne sformułowane przez skarżącego zarzuty, dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego w przeprowadzonym przez obydwa organy postępowaniu udostępniono mu zebrane w sprawie dowody, rozważono też zarówno kwestie związane z instalacjami, zaprojektowanymi miejscami na odpady, jak i murem oporowym. Wskazać w tym miejscu trzeba, że miejsca na zbiorniki na odpady zaprojektowano przed elewacją wejściową przy prawidłowym zachowaniu odległości 3 metrów od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przewidzianymi na pobyt ludzi oraz 2 metrów od granicy z działkami numer 2 i 6. W odniesieniu zaś do zarzutów dotyczących ogrodzenia i muru oporowego podkreślenia wymaga, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazano wybudować na wysokość 10cm przedmiotowy mur oporowy, natomiast od strony działki skarżącego na wysokość 75cm od terenu działki. Projekt budowlany zamienny na murze oporowym przewiduje ogrodzenie betonowe o wysokości 2 do 2,1 metra. Takie też wysokości stwierdzono podczas oględzin jakie przeprowadził organ pierwszej instancji w dniu 16 czerwca 2016 r. Pozostały układ przedmiotowego ogrodzenia także odpowiada nakazowi z powyższej decyzji i został potwierdzony na oględzinach z dnia 16 czerwca 2016 r. Nie znalazł też potwierdzenia zarzut przesunięcia budynku w stosunku do projektu budowlanego, a skarżący tezy tej nie uprawdopodobnił. Jeśli zaś skarżący chciałby zarzuty swe skonkretyzować i wskazać na ich poparcie stosowne argumenty i dowody to może uczynić to w ramach ponownie przeprowadzanego postępowania w sprawie. Decyzja uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oznacza bowiem konieczność ponownego, całościowego rozpoznania sprawy, w tym ponowną możliwość czynnego udziału stron (notabene, jak wynika z pisma procesowego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lutego 2017 r., a także akt sądowych dotyczących kolejnych skarg M. W. organ pierwszej instancji przeprowadził już ponowne postępowanie w sprawie i wydał kolejną decyzję, tym razem utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy). Z kolei zarzuty skarżącego co do zasiedlenia budynków nr 1 i nr 4, a także wykonanej na podstawie odrębnego pozwolenia sieci gazowej i przyłącza, wykraczają poza przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego, którym jest zatwierdzenie projektu zamiennego budynku jednorodzinnego nr 3. Sąd nie dopatrzył się także, innych, niewymienionych przez skarżącego nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji wnikliwie rozważył bowiem okoliczności sprawy i prawidłowo ocenił, iż decyzja pierwszoinstancyjna, zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, jest co najmniej, w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, przedwczesna. Prawidłowo w konsekwencji uchylił do ponownego rozpoznania decyzję organu powiatowego, a wydane przezeń rozstrzygnięcie zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, elementy. Wobec przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w sentencji.