II SA/Gl 1216/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 2, z wiatą jednostanowiskową w zabudowie szeregowej w T. przy drodze bocznej ulicy [...], na działce nr [...]. Pismem z dnia 27 września 2015 r. M. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych przez M. W. na podstawie powyższej decyzji. Zdaniem M. W. źle wykonano ukształtowanie terenu, co spowodowało duży spadek w kierunku ogrodzenia z jego działką oraz częściowe przykrycie tego ogrodzenia. Ponadto inwestorzy nie wykonali odprowadzenia wód deszczowych, a osiem rur spustowych skierowano w stronę budynku M. W.. PINB w T. w dniu [...] r. przeprowadził oględziny inwestycji, podczas których stwierdził, że wybudowano cztery budynki w zabudowie szeregowej z wiatami postojowymi jednostanowiskowymi. Podczas kontroli stwierdzono odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmujące: nadsypanie terenu działki wokół szeregu budynków oraz na terenie działki numer [...] o od 0,5 m do 0,6 m, z nachyleniem w kierunku działki nr [...], zmniejszenie powierzchni utwardzonego terenu przy dojściu do budynków, zmianę powierzchni zabudowy schodów wejściowych do poszczególnych budynków i ilości stopni. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 2 z wiatą jednostanowiskową (sprawy dotyczące pozostałych budynków są przedmiotem odrębnych decyzji, a wyniku wniesionych skarg odrębnych postępowań tut. Sądu). Postanowieniem z dnia [...] r. numer [...], organ wstrzymał inwestorom M. i H. W. roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku oraz nakazał dostarczyć inwentaryzację i ocenę techniczną dotychczas wykonanych robót. Przy piśmie z dnia [...] r. M. W. przedłożył ocenę techniczną oraz inwentaryzację przedmiotowego budynku, autorstwa inż. M. K. oraz mgr inż. arch. J. S.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora M. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. W., którego zdaniem samo nakazanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bez jednoczesnego wskazania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, stanowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem skarżącego inwestorzy wybudowali niezgodnie z projektem przyłącze gazu, gdyż zostało one posadowione w odległości nie większej niż 0,4 m od ogrodzenia odwołującego się. Pismem z dnia [...] roku M. W. oświadczył, że przygotował projekt kanalizacji deszczowej celem odprowadzenia wód powierzchniowych z terenu inwestycji, który w dniu 2 marca 2016 r. złożył w Starostwie Powiatowym w T.. Ponadto w dniu 1 marca 2016 r. złożył w T. wymagany projekt budowlany zamienny. Natomiast przy piśmie z dnia 8 marca 2016 r. M. W. przedłożył oświadczenie projektanta mgr inż. architekta J. S., że przez wyniesienie przez inwestora przedmiotowego budynku oraz terenu przyległego nie następuje przesłanianie i nie dochodzi do ograniczenia dostępu do światła słonecznego dla budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, w tym na działce numer [...]. Jednakże wyniesienie terenu na przedmiotowej działce i dodatkowo na działce numer [...] może spowodować spływ wód opadowych z działki nr [...] i dalej na działkę nr [...], i w konsekwencji na działkę sąsiednią nr [...]. W związku z tym faktem wyżej opisana zmiana została zakwalifikowana przez J. S. jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem przedmiotem projektu budowlanego zamiennego będzie uchwycenie wód opadowych w system kanalizacji deszczowej i odprowadzenie ich do kanalizacji ogólnospławnej w ulicy [...]. Organ odwoławczy przeprowadził dowód z decyzji Starosty [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę sieci gazowej w T. przy [...] na działkach nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] PINB w T. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją numer [...] z dnia [...] r. PINB w T. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 czerwca 2016 r., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz robót budowlanych uwzględnionych w przedłożonej ocenie technicznej i inwentaryzacji budowlanej, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego numer 2 z wiatą jednostanowiskową. W dniu 23 maja 2016 r. M. W. przedłożył 4 egzemplarze ww. projektu budowlanego zamiennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego numer 2 z wiatą jednostanowiskową, udzielił M. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W., podnosząc, że organ pierwszej instancji zaniechał oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, kompletności projektu w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Ponadto organ pierwszej instancji nie zbadał czy przedłożony projekt zamienny jest zgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie sporządzania tego rodzaju dokumentów, rzetelny i wiarygodny. Zdaniem skarżącego wykonany mur oporowy ma wysokość 2,6 metra i powoduje ograniczenie dostępu światła. Nie zbadano też prawidłowości montażu instalacji gazowej, która zdaniem Skarżącego znajduje się zbyt blisko jego działki, a także kwestii budowy większej ilości miejsc postojowych oraz przesunięcia budynku o 90 cm. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja organu I instancji zawiera wady, które uniemożliwiają utrzymanie jej w obrocie prawnym, a jednocześnie charakter uchybień organu pierwszej instancji uniemożliwia jej konwalidację z powodu możliwości naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uchybienia przedłożonego projektu zamiennego dotyczą niewłaściwego zaprojektowania miejsca postojowego dla samochodów osobowych w postaci wiaty, zlokalizowanego bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów technicznych budowlanych. Należy zauważyć, że zasady budowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym zadaszonych, określają paragrafy 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 metry, w przypadku do 4 stanowisk włącznie, przy czym zachowanie powyższych odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Z przedłożonego projektu zamiennego wynika natomiast, że na działce objętej inwestycją zaprojektowano jedno miejsce postojowe pod wiatą, przy czym wiata znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, co narusza wymóg sytuowania takich obiektów w odległości 3 metrów od granicy. Organ odwoławczy ma świadomość, iż do powyższej sytuacji doszło w wyniku podziału działki, jednakże podział ten nastąpił przed wszczęciem postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co obliguje inwestora do dostosowania projektu zamiennego do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że przedmiotowy budynek jest zgodny z warunkami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego [...]WINB wskazał, że ogrodzenie z murem oporowym nie powoduje naruszenia § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co potwierdza dodatkowo opinia J. S. w sprawie przesłaniania i zacieniania budynku sąsiedniego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przez przedmiotowe ogrodzenie. Nadto do uznania naruszenia warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości sąsiedniej, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są lub zostaną ograniczane, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezbadania przez organ pierwszej instancji kwestii przesunięcia przedmiotowego budynku o 90 cm, wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające, w tym oględziny i inwentaryzacja geodezyjna, nie wykazały jakoby przedmiotowy budynek został przesunięty w stosunku do projektu budowlanego. Skarżący nie przedstawił w tej kwestii żadnego przeciwdowodu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że ogrodzenie w granicy z działką skarżącego zostało wykonane przed zatwierdzeniem projektu zamiennego, jednocześnie z murem oporowym, którego budowę nakazał organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. jednakże powyższa okoliczność nie ma wpływu na zatwierdzenie przedmiotowego projektu zamiennego, ponieważ wysokość tego ogrodzenia wynosi 2,10 metra, zatem nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowy mur oporowy, wykonany w ramach nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie jest częścią składową ogrodzenia. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzje odnoszące się do 4 budynków, w tym opisaną wyżej decyzję [...]WINB dotyczącą budynku nr 2 (zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skargi zostały rozdzielone). Skarżący podkreślił, że zaskarża jedynie uzasadnienie decyzji, ze względu na nie przychylenie się przez organ drugiej instancji do niektórych spośród zarzutów oraz nie odniesienie się do nich, a tym samym obrazę art. 7, 9, 10 i 77 § 1 k.p.a. Wniósł o zmianę uzasadnienia wskazanej decyzji, a także o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że uniemożliwiono mu kompletne zapoznanie się z aktami sprawy albowiem pracownik WINB zezwolił na ich analizę jedynie przez 3 godziny. Nadto w decyzji brak wskazania, czy instalacja gazowa została prawidłowo zaprojektowana i wykonana. Co więcej, w aktach sprawy brak projektu owej instalacji. Wątpliwości budzi również usytuowanie pojemników na odpady w bliskiej odległości od granicy posesji, a także wysokie miejscami na 2,7 metra betonowe ogrodzenie posesji. Poza tym inwestor dokonał nadsypania terenu, co doprowadziło do jego podniesienia o kilkadziesiąt centymetrów. Organ nie przychylił się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii przesunięcia całego budynku o 80 cm. Organy nie zbadały również informacji odnośnie bezprawnego zamieszkiwania budynków nr 1 i 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż formułując skargę M. W. zakwestionował jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, dostrzegając w nim braki, nie zgłosił natomiast żadnych zarzutów wobec jej osmowy. Podkreślenia wymaga zatem, że dopuszczalne jest kwestionowanie w skardze tylko motywów zaskarżonego orzeczenia zawartych w jego uzasadnieniu. Należy mieć jednak na uwadze, że decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i jego uzasadnienie. Wniesiona zatem skarga na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). W takiej sytuacji obowiązkiem sądu administracyjnego było zatem dokonanie oceny prawidłowości całej decyzji, także w kontekście zarzutów dotyczących uzasadnienia, a w razie ich podzielenia, konsekwencją takiego stanowiska winno być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozważając zatem kwestię prawidłowości zaskarżonej decyzji w aspekcie jej osnowy wskazać należy, że Sąd w pełni podziela przekonanie [...]WINB, iż prawidłowym było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Istotnie bowiem decyzja organu I instancji obarczona była wadami, które uniemożliwiały utrzymanie jej w obrocie prawnym. Podzielić należy w tej mierze przekonanie [...]WINB, iż w projekcie zamiennym niewłaściwie zaprojektowano miejsce postojowe dla samochodu osobowego w postaci wiaty, usytuowanej bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, czego konsekwencją jest naruszenie przepisów technicznych budowlanych (§ 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Słusznie bowiem [...]WINB wskazuje, że zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 metry, w przypadku do 4 stanowisk włącznie, przy czym zachowanie powyższych odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Z przedłożonego projektu zamiennego wynika natomiast, że na działce objętej inwestycją zaprojektowano jedno miejsce postojowe pod wiatą, przy czym wiata znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną, co narusza wymóg sytuowania takich obiektów w odległości 3 metrów od granicy. [...]WINB trafnie wskazał, że choć do powyższej sytuacji doszło w wyniku podziału działki, to jednak podział ten nastąpił przed wszczęciem postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co obliguje inwestora do dostosowania projektu zamiennego do aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W konsekwencji Sąd podziela przekonanie [...]WINB, że organ I instancji przedwcześnie uznał, że przedmiotowy budynek jest zgodny z warunkami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie są natomiast trafne sformułowane przez skarżącego zarzuty, dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego w przeprowadzonym przez obydwa organy postępowaniu udostępniono mu zebrane w sprawie dowody, rozważono też zarówno kwestie związane z instalacjami, zaprojektowanymi miejscami na odpady, jak i murem oporowym. Wskazać w tym miejscu trzeba, że miejsca na zbiorniki na odpady zaprojektowano przed elewacją wejściową przy prawidłowym zachowaniu odległości 3 metrów od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przewidzianymi na pobyt ludzi oraz 2 metrów od granicy z działkami numer [...]. W odniesieniu zaś do zarzutów dotyczących ogrodzenia i muru podkreślenia wymaga, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w T. przedmiotowy mur oporowy nakazano wybudować na wysokość 10 cm, natomiast od strony działki skarżącego na wysokość 75 cm od terenu działki. Projekt budowlany zamienny na murze oporowym przewiduje ogrodzenie betonowe o wysokości 2-2,1 metra. Takie też wysokości stwierdzono podczas oględzin jakie przeprowadził organ pierwszej instancji w dniu [...] r. Pozostały układ przedmiotowego ogrodzenia także odpowiada nakazowi z powyższej decyzji i został potwierdzony na oględzinach z dnia [...] r. Nie znalazł też potwierdzenia zarzut przesunięcia budynku w stosunku do projektu budowlanego, a skarżący tezy tej nie uprawdopodobnił. Jeśli zaś skarżący chciałby zarzuty swe skonkretyzować i wskazać na ich poparcie stosowne argumenty i dowody to może uczynić to w ramach ponownie przeprowadzanego postępowania w sprawie. Decyzja uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oznacza bowiem konieczność ponownego, całościowego rozpoznania sprawy, w tym ponowną możliwość czynnego udziału stron (notabene, jak wynika z pisma procesowego [...]WINB z [...] r., a także akt sądowych dotyczących kolejnych skarg M. W. organ I instancji przeprowadził już ponowne postępowanie w sprawie i wydał kolejną decyzję, tym razem utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy). Z kolei zarzuty skarżącego co do zasiedlenia budynków 1 i 4, a także wykonanej na podstawie odrębnego pozwolenia sieci gazowej i przyłącza wykraczają poza przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego, którym jest zatwierdzenie projektu zamiennego budynku nr 2. Sąd nie dopatrzył się także, innych, niewymienionych przez skarżącego nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. [...]WINB wnikliwie rozważył bowiem okoliczności sprawy i prawidłowo ocenił, iż decyzja pierwszoinstancyjna, zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, jest co najmniej przedwczesna. Prawidłowo w konsekwencji uchylił do ponownego rozpoznania decyzję PINB, a wydane przezeń rozstrzygnięcie zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a., elementy. Wobec przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369) orzekł jak w sentencji.