II SA/Gl 1217/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym) sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce "A" (błędnie oznaczono A. B.) pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji LPG w B. przy ul. [...] , na działkach nr 1, 2 i 3. Organ wskazał, że zamierzenie to jest zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożony projekt budowlany jest kompletny, spełnienia wymagania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Nadto, inwestor posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej oraz, że oświadczenie zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest wystarczające do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę stacji, a żądane przez odwołującego się uzgodnienia z GDDKiA nie jest prawnie wymagane. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W., wskazując na naruszenie: a) przepisów prawa materialnego: - art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi, tj. GDDKiA, ewentualnie wbrew takiemu uzgodnieniu; - art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że uzgodnienie z GDDKiA nie jest prawnie wymagane; b) przepisów prawa procesowego: - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa i art. 28 ust.2 Prawa budowlanego poprzez uznanie za stronę postępowania i wydanie decyzji na rzecz spółki cywilnej, a nie na rzecz wspólników tej spółki; - art. 106 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi, tj. GDDKiA, ewentualnie wbrew takiemu uzgodnieniu; - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji; - art. 10 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszystkich działań niezbędnych w celu dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o dokonanie przez organ autokontroli, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, bądź stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenie w całości. Udzielając odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zgodził się z zarzutem skierowania decyzji do spółki cywilnej, czyli podmiotu, który nie może być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ za niezasadne uznał pozostałe zarzuty skargi. Organ wskazał zatem na brak możliwości skorzystania z regulacji art. 54 § 3 Ppsa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją. Zasadność tego zarzutu uznał również organ odwoławczy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (pod pojęciem tym należy rozumieć również rozbudowę obiektu budowlanego – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika natomiast z treści art. 29 Kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a w przypadku państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych również jednostki, które nie posiadającą osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa, decyzja winna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. Oznacza to zatem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części oznaczającej stronę powinna wskazywać osobę inwestora. Jednocześnie zauważyć wymaga, że w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (uchwała SN z dnia 31 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 176/92, OSNC z 1993 r., nr 10, poz.171, uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 111/95, OSNC z 1996 r., nr 5, poz. 63). Spółka nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników (wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., sygn. akt I CK 201/02, Lex nr 151608). Stosownie do treści art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego, spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić należy zatem wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki. W konsekwencji spółka cywilna nie będąc podmiotem praw i obowiązków nie może uzyskać pozwolenia na budowę. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że przepisy niektórych ustaw regulujących działalność gospodarczą przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania (np. sprawy podatkowe). Choć zdolność administracyjna pojmowana jest szeroko to nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, co wynika z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Takich szczególnych uregulowań uprawniających spółkę cywilną do uzyskania pozwolenia na budowę, nie zawierają natomiast przepisy Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącej stacji LPG w B. przy ul. [...], na działkach nr 1, 2 i 3, wystąpił w imieniu inwestora "A"(błędnie w nagłówku wskazano A. B.) jego pełnomocnik D. B.. W konsekwencji tego wniosku decyzja o pozwoleniu na rozbudowę została skierowana do Spółki cywilnej, która jak wskazano w ramach powyższych rozważań, nie mogła uzyskać tego pozwolenia. Skierowanie decyzji do "osoby nie będącej stroną w sprawie" wyczerpuje przesłankę stwierdzenia jej nieważności z art. 156 §1 pkt 4 Kpa. Decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest zatem kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Jednocześnie podkreślić wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji z naprowadzonych powyższej powodów czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego i materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji, po myśli art. 152 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 210 § 2 PPsa. Podstawę do orzekania na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowił art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności rozpoznając wniosek o pozwolenie na rozbudowę prawidłowo oznaczy adresata wydanych rozstrzygnięć, w tym także ewentualnych postanowień dowodowych. Za wadliwe i nie wywołujące żadnych skutków należy bowiem uznać także zapadłe w toku postępowania postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.