II SA/Gl 1218/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r., nr [...], inicjującą postępowanie naprawcze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., nakazał spółce "A". likwidację dwu dodatkowych miejsc parkingowych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, na terenie ww. działki, na podwórku z tyłu budynku mieszkalno - usługowo – biurowego, usytuowany został plac parkingowy z czterema miejscami postojowymi. Parking ten wykonano na podstawie planu zagospodarowania terenu, będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do udzielonego firmie "A". pozwolenia na budowę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] r. stwierdzono, iż obecnie na powyższym terenie jest sześć miejsc parkingowych. Do wcześniejszych czterech miejsc dodano po jednym z każdej strony. Dodatkowe miejsca utwardzono płytami żelbetowymi ażurowych. Odległość obecnego parkingu sześciostanowiskowego wynosi: 0,65 m - od granicy z działką nr [...] oraz 11,0 m (licząc po skosie) od najniższych okien części mieszkalnej w/w budynku. Użytkownikiem wszystkich miejsc parkingowych jest "A" Zgodne § 19 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75/2002, poz. 690): "odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż: 10 m - dla zgrupowania od 5 do 60 stanowisk włącznie oraz 7 m - dla zgrupowania do 4 stanowisk włącznie". Ponadto zgodnie z § 19 ust. 2 tego rozporządzenia: "odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie oraz 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie". Wobec tego istniejący sześciostanowiskowy parking nie spełnia w/w warunku odległości od granicy z działką budowlaną, stąd wymienioną na wstępie decyzją nakazano likwidację dwu dodatkowych miejsc parkingowych w celu doprowadzenia wykonanego parkingu do stanu zgodnego z prawem. Kolejną decyzją z [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 pr. bud. i tym samym kończącą postępowanie naprawcze ze względu na niewykonanie obowiązku orzeczonego decyzją z [...] r., nr [...], PINB nakazał spółce "A" doprowadzenie parkingu do stanu poprzedniego, poprzez rozbiórkę dwóch dodatkowo wykonanych miejsc parkingowych, wykonanych z płyt żelbetowych ażurowych. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, PINB uznał, że dokonane czynności polegające m.in. na wymalowaniu pasów wydzielających cztery miejsca postojowe o większej szerokości, co miało spowodować zmniejszenie ich liczby ( z sześciu do czterech) nie może zostać uznane za wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego organu nr [...] z [...] r. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnik, zdaniem której decyzja PINB z [...] r., nr [...], nakazująca de facto likwidację dwu miejsc parkingowych, została wykonana. Inwestor podjął takie działania, które spowodowały, że parking składa się z czterech miejsc parkingowych. Zachowane są także wymagane odległości od granicy działki (3 m) oraz od okien lokalu przeznaczonego na pobyt ludzi (11 m). Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie PINB z [...] r., nr [...] oraz stwierdził wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] r., nr [...]. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 3 pkt 2 pr. bud, finalizujący dwuetapowe postępowanie naprawcze, rozpoczynające się od orzeczenia podjętego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Na pierwszym etapie wydawane jest rozstrzygnięcie nakazujące wykonanie określonych obowiązków, mających na celu doprowadzenie obiektu bądź robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie, na drugim etapie postępowania, uregulowanym w art. 51 ust. 3 pr. bud., organ nadzoru budowlanego bada wykonanie nałożonych wcześniej obowiązków i, zgodnie z pkt 1 tego przepisu stwierdza ich wykonanie bądź też, zgodnie z pkt 2, gdy obowiązków nie wykonano, nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tak skonstruowane postępowanie jest niejako determinowane już na pierwszym etapie, tj. na etapie wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., nakazującej wykonanie określonych obowiązków. Nie jest bowiem możliwe sprawdzanie wykonania obowiązków bądź też rozliczanie zobowiązanego z wykonania obowiązków, które nie zostały expressis verbis nałożone decyzją pierwotną. Jednocześnie jednak, organ w decyzji nakazującej wykonanie obowiązków nie może zakreślać tych obowiązków nazbyt szczegółowo, gdyż nie może on narzucać zobowiązanemu konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych, o ile nie jest to podyktowane przepisami. Obowiązek winien być więc określony na tyle szczegółowo, aby zobowiązany mógł zrozumieć, czego się od niego żąda, aby możliwe było zbadanie i wykonania obowiązku, a jednocześnie na tyle ogólnikowo, że nie powinien narzucać konkretnych rozwiązań architektonicznych. Zdaniem ŚWINB, PINB w decyzji z [...] r. nr [...] prawidłowo określił zakres obowiązków, jakie winny zostać wykonane celem doprowadzenia spornego parkingu do zgodności z prawem. Naruszenie przepisów spowodowane zostało poprzez zrealizowanie dwóch kolejnych miejsc postojowych, obok wcześniej istniejących czterech miejsc. Nakazując likwidację dwóch dodatkowych miejsc PINB prawidłowo zakreślił obowiązek, jednocześnie pozostawiając inwestorowi możliwość wyboru metody wykonania tego obowiązku. Tak określony obowiązek został wykonany. Z akt sprawy wynika, że obecnie na nieruchomości tej wydzielono, przy pomocy namalowanych pasów i ograniczeń, cztery miejsca postojowe, znajdujące się w przepisowych odległościach zarówno od granic nieruchomości, jak też od okien pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi. Wbrew stanowisku PINB, nie można ze sformułowania obowiązku w decyzji nr [...] wywieść, że obowiązek ten obejmował rozbiórkę płyt żelbetowych ażurowych, których użyto do utwardzenia terenu owych dwu nowych miejsc postojowych. Taki nakaz w tej decyzji nie był zawarty. Obejmowała ona wyłącznie nakaz likwidacji dwóch nowych miejsc parkingowych, który został wykonany poprzez wymalowanie stosownych pasów i ograniczeń. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy okoliczność, podnoszona przez PINB, że osoby parkujące na posesji nie respektują wyznaczonych miejsc postojowych. Po pierwsze, tak ogólny wniosek PINB wywiódł ze stanu, jaki znalazł na nieruchomości w czasie oględzin, a stan ten nie musi być stały bądź powtarzać się codziennie. Ponadto trudno aby organy nadzoru budowlanego, zajmujące się badaniem realizacji i projektowania obiektów budowlanych, wymagały od inwestora kontrolowania każdego pojazdu parkującego na jego nieruchomości. Dokonanie rozbiórki płyt żelbetowych nie spowoduje likwidacji spornych miejsc postojowych bardziej, niż wyłącznie wymalowanie pasów ograniczających parking. Nic nie stoi wszakże na przeszkodzie, aby osoby korzystające z parkingu na tej nieruchomości stawiały swoje pojazdy na terenie nieutwardzonym. Taka sytuacja ma zresztą często miejsce w przypadku miejsc postojowych zlokalizowanych na terenie gęstej zabudowy miejskiej, gdzie nierzadko samochody parkują na nieutwardzonej powierzchni działek. Trudno też wymagać od inwestora wymuszenia zakazu stawania na owych dwóch miejscach postojowych. Jeśli miałoby to wiązać się z wykonaniem określonych robót budowlanych, to powinien temu towarzyszyć nakaz wykonania barierek czy też słupków, które uniemożliwiałyby wjazd na te dwa konkretne miejsca postojowe. W skardze z [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi szereg zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa procesowego oraz materialnego. Uchybień procesowych skarżąca upatruje w naruszeniu: 1/ art.7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia następujących okoliczności: - jak się mają prace budowlane inwestora polegające na dobudowanie dwóch miejsc parkingowych i utwardzenie ich płytami żelbetowi ażurowymi do dokumentacji budowlanej w tym zwłaszcza planu zagospodarowania terenu będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego oraz do umów zawieranych przez inwestora dotyczących sprzedaży poszczególnych lokali wyodrębnionych na nieruchomości; - jaki jest zakres podmiotów, które mają faktyczną i prawną możliwość korzystania z przedmiotowych miejsc parkingowych; - jaki jest stały sposób korzystania z terenu zabudowanego przez użytkownika i czy jest to okoliczność zależna od przedstawicieli użytkownika; 2/ naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne, nie mające oparcia w aktach sprawy, ustalenie jakoby: - decyzja PINB z dnia [...] r. nakazywała uczestnikowi postępowania jedynie "likwidację dwóch dodatkowo wykonanych miejsc postojowych" podczas gdy decyzja ta nakazywała przede wszystkim "przywrócenie parkingu do stanu poprzedniego"; - nowy sposób oznaczenia miejsc parkingowych, polegający na wyrysowaniu czterech miejsc na obszarze gruntu zajmującym powierzchnię sześciu miejsc parkingowych, tj. istniejących pierwotnie czterech miejsc parkingowych oraz dwóch miejsc parkingowych dobudowanych bez wymaganych pozwoleń przez uczestnika, stanowi wykonanie decyzji PINB, tj. w szczególności, że może być traktowane jako "likwidacja dwóch dodatkowo wykonanych miejsc postojowych". 3/ naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. i art: 8 k.p.a. poprzez brak powiadomienia Skarżącej przed zakończeniem postępowania odwoławczego, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, skutkiem czego m.in. Skarżąca pozbawiona została możliwości złożenia wniosków -owych w sprawie, co dodatkowo stanowi o prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Naruszenia prawa materialnego skarżąca upatruje w wadliwym zastosowaniu art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud., czego konsekwencją było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenie wykonania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy powinno prowadzić do oceny, że inwestor nie wykonał decyzji PINB, w związku z czym jego decyzja z [...] r., nr [...] powinna być utrzymana w mocy. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z [...] r. uczestnik "A". wniósł o oddalenie skargi podnosząc w szczególności, że decyzja PINB z [...]. została wykonana. Jak podkreślił, gdyby organ nadzoru wydają tę decyzję miał na uwadze konieczność rozebrania tej części parkingu, która został wykonana z płyt żelbetowych ażurowych, to decyzja zostałaby podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. pr. bud.1 ( a nie 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.), a ponadto wprost zostałoby to w niej wyrażone. Natomiast była niej mowa jedynie o przywróceniu do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w istocie rzeczy dotyczy tego czy "A" będąca inwestorem (dalej: inwestor) w przypadku parkingu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. wykonał obowiązek wynikający z decyzji PINB w K. z [...]. i zachodziła podstawa do podjęcia decyzji kończącej postępowania naprawcze (stwierdzającej wykonanie obowiązku), określonej w art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.), czy też obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany i, tak jak uczynił to organ I instancji, należało podjąć decyzję wskazaną w art. 51 ust. 3 pkt. 2 pr. bud., nakazującą rozbiórkę części obiektu. Stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości. Inwestor, dysponując pozwoleniem budowlanym, zatwierdzającym projekt budowlany oraz plan zagospodarowania terenu, na wskazanej wyżej działce wybudował parking składający się z czterech miejsc postojowych. Jak wykazały oględziny przeprowadzone w dniu [...] r., obok tych czterech miejsc parkingowych wybudowano jeszcze dwa (po jednym z każdej strony parkingu). PINB decyzją z [...]. nr [...] nakazał przywrócenie parkingu do stanu poprzedniego poprzez "likwidację dwóch dodatkowo wykonanych miejsc parkingowych" w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W trakcie kolejnych oględzin przeprowadzonych [...] r. ustalono, iż dalej istnieją cztery legalne miejsca parkingowe, wybudowane z kostki betonowej oraz dwa dodatkowe z płyt betonowych. Na tym parkingu zostały wymalowane pasy, wydzielające cztery "szerokie" miejsca parkingowych. Samochody, jak wynika z protokołu oględzin, parkowały nadal zgodnie z miejscami wyznaczonymi wcześniej (sześcioma). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku inwestora, zdaniem którego jedynie zmiana oznaczenia miejsc przeznaczonych do postoju spowodowała likwidację dwu miejsc parkingowych i tym samym wykonanie decyzji PINB w K. z [...]., sytuacja jest jednak inna. Trzeba bowiem zauważyć, iż decyzja w istocie rzeczy odnosiła się nie tyle do likwidacji dwu miejsc parkingowych, ale dodatkowo wykonanych, a więc zrealizowanych w określonym stanie faktycznym, gdzie tych miejsc było cztery i wykonano właśnie dodatkowo jeszcze dwa. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, na którą zwraca uwagę ŚWINB w uzasadnieniu swojej decyzji, iż nawet likwidacja dwu skrajnych miejsc postojowych nie doprowadzi do sytuacji, w której osoby korzystające z parkingu będą dalej stawiały samochody na miejscach nieutwardzonych. Nawet jeśli tak będzie, to nie stanowi to usprawiedliwienia dla inwestora, który decyzji nie wykonał. Nakaz dotyczył likwidacji dwu miejsc parkingowych, a nie kwestii zabezpieczenia przed ewentualnym dalszym wykorzystywaniem tych miejsc w celu parkowania. Poza tym, ta pozorna likwidacja dwu miejsc, nie doprowadziła do stanu zgodnego z prawem, bowiem dalej nie są zachowane wymogi dotyczące odległości parkingu od granicy działki budowlanej liczone dla parkingu składającego się z większej niż 5 liczby stanowisk. W tym stanie rzecz Sąd podziela zarzuty podnoszone w skardze w zakresie w jakim odnoszą się do niewykonania przez inwestora decyzji PINB z 8 czerwca 2017 r. poprzez likwidację dwu dodatkowych miejsc parkingowych, a tym samym do braku podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 51 ust. 3 ust. 1 pr. bud. Doszło zatem do naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.