II SA/Gl 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "A" w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego na skutek skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 122/18 1) uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3) zwraca skarżącej "A" w W. kwotę 100 (stu) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 34 § 1 i § 2 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r. poz. 1201 ze zm. - dalej u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zarzutów [A] z siedzibą w W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej postanowił uznać zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 17 czerwca 2013 roku w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego numer [...] zlokalizowanego na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w J.. W związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do stanu technicznego przedmiotowego budynku organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku nakazał [A] z siedzibą w W. (dalej [A]) przedstawienie ekspertyzy technicznej dotyczącej obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego numer [...] zlokalizowanego na działce numer 1 położonej przy ulicy [...] w J. w zakresie stanu technicznego konstrukcji oraz przewodów kominowych ze szczególnym uwzględnieniem możliwości bezpiecznego użytkowania budynku w terminie do dnia 11 października 2013 roku. [A] wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu przedłożenia ekspertyzy do dnia 31 grudnia 2013 r., argumentując to brakiem możliwości uzyskania ekspertyzy z ośrodków, które specjalizują się w ich sporządzaniu z uwagi na okres wakacyjny. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. zmienił ostateczne postanowienie nr [...] w zakresie terminu przedstawienia ekspertyzy technicznej, wyznaczając nowy termin na dzień 31 grudnia 2013 roku. Z uwagi na uchylanie się [A] od wykonania obowiązku przedstawienia ekspertyzy upomnieniem nr [...] PINB wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia egzekucji administracyjnej. W dniu [...] roku PINB wystosował tytuł nr [...], który następnie skierował do Urzędu Skarbowego właściwego miejscowo ze względu na siedzibę zobowiązanego. Pismem z dnia 20 października 2017 roku (data wpływu do Inspektoratu) Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wystąpił na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. o zajęcie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez [A] zarzutów na wszczęcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [A], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie WINB złożyła [A] z siedzibą w W., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 127 i art. 128, jak również art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie egzekucji świadczeń pieniężnych, jak również z uwagi na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również uchylenie postanowienia PINB, uwzględnienie zarzutów Skarżącej oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...], nakazanie Wierzycielowi zwrotu na rzecz Skarżącego wyegzekwowanej kwoty w wysokości 172.415,40 zł oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 122/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, 2) zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 3 §2 pkt 3, 58 §1 pkt 1, 145 §1 pkt 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi [A] i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Wyłączenie z kontroli sądowej postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nastąpiło na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. W świetle art. 2 ustawy nowelizującej przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Skoro postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po dacie nowelizacji, stąd przepisy znowelizowane mają do niego zastosowanie. Problem wyłączenia drogi sądowej w powyższym zakresie należy jednak rozstrzygnąć w kontekście zasady ustrojowej tzw. prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, co – w razie uznania naruszenia tego przepisu – musiałoby prowadzić co najmniej do zastosowania wykładni prokonstytucyjnej. Art. 34 §1 u.p.e.a. stwierdza, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Według § 2 tego przepisu na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Z kolei w świetle § 4 organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (§ 5). Skoro w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, stąd nie ma on możliwości samodzielnej oceny tego rodzaju zarzutów. Jednocześnie, co do określonych zarzutów stanowisko to jest wiążące, a co do innych niewiążące (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2013 r., sygn. I SA/Kr 444/13). W obecnym stanie prawnym organ egzekucyjny, będąc związany stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 §1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w tym trybie stanowiska wierzyciela (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX-el., wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II FSK 1762/06). Tymczasem, "(...) zarzuty zawarte w art. 33 § 1 u.p.e.a. są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji." (C. Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Stanowisko wierzyciela jest przy tym zaskarżalne do organu wyższego rzędu, co czyni zadość wymogom art. 78 Konstytucji, z kolei kontrola sądowa – przy literalnym zastosowaniu art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a. – została bezpośrednio wyłączona. Jednocześnie, w orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (wyrok NSA z dnia 24 maja 2004 r., FW 4/04). Należy zatem ustalić, czy wystarczająca będzie kontrola sądowa na kolejnych etapach procedury egzekucyjnej, czy w pełni skuteczna ochrona praw jednostki będzie zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego (a nie wierzyciela) w sprawie zgłoszonych zarzutów. Stanowiska w tym względzie pojawiły się dwa. Po pierwsze, w doktrynie wprost wskazuje się, że "W przypadku postanowień w sprawie zgłoszonych zarzutów określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., a więc zarzutów materialnoprawnych, zakres kontroli legalności jest zawężony. Sąd pierwszej instancji uprawniony będzie jedynie do badania, czy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uwzględnia stanowisko wierzyciela, które wiązało organ egzekucyjny. Sąd ten zatem nie będzie mógł kontrolować legalności stanowiska wierzyciela. Kontrola będzie w istocie sprowadzała się do kwestii procesowych. (...) Sąd, w granicach określonych w art. 134 §1 p.p.s.a., nie będzie mógł kontrolować w aspekcie merytorycznym stanowiska wierzyciela (...)." (A. Cudak [sędzia NSA], Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 5/2013, s. 22 – 35). Przy tym podejściu sąd administracyjny, rozpatrując sprawę dotyczącą postanowienia organu egzekucyjnego, ma uprawnienie wyłącznie do rozpoznania sprawy w ww. zakresie, a nie szerszym. Nie będzie mógł wziąć pod uwagę okoliczności odnoszących się do postępowania dotyczącego stanowiska wierzyciela, bowiem – w tym rozumieniu – jest to inna sprawa administracyjna, od której służy odrębny środek odwoławczy (zażalenie – art. 34 §2 u.p.e.a.). W szczególności to wiążące (w pewnym zakresie) rozstrzygnięcie nie będzie mogło być uchylone w trybie art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Według przywołanej koncepcji rozstrzygnięcia wierzyciela i organu egzekucyjnego nie są rozstrzygnięciami zapadającymi w granicach tej samej sprawy, wydają je bowiem różne organy, przysługują na nie odrębne środki odwoławcze, a wierzyciel w postępowaniu przed organem egzekucyjnym na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów może składać zażalenie (art. 34 §5 u.p.e.a.). Jest więc stroną, a zatem byłaby to odrębna sprawa, skoro nie można łączyć w jednej sprawie ról procesowych organu i strony. Nie występuje też tożsamość stron. W judykaturze wyjaśniającej istotę tzw. współdziałania kilku organów przy załatwieniu sprawy wykazano, że akt współdziałania mający procesową formę postanowienia nosi cechy decyzji z materialnego punktu widzenia (por. uzasadnienie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. OPS 8/98, ONSA 1/1999, poz. 7). Konieczność weryfikacji sądowoadministracyjnej takich "decyzji" z kolei nie budzi wątpliwości. Przyjmując powyższe założenia należałoby tu zastosować wykładnię prokonstytucyjną art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a., by zapewnić realizację prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W tym rozumieniu wyłączenie kontroli sądowej stanowiska wierzyciela, zawarte w art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a., dotyczyłoby tylko takich sytuacji, w których organ egzekucyjny byłby władny dokonać samodzielnej, pełnej i rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego (w zakresie braku związania, o którym mowa w art. 34 §1 u.p.e.a.). Wtedy kontrola sądowa jego rozstrzygnięcia byłaby wystarczająca. Z kolei w tych przypadkach, w których organ egzekucyjny byłby związany stanowiskiem wierzyciela i nie mógłby czynić jakichkolwiek własnych ustaleń, kontrola sądowa winna być przeprowadzona, o ile strona złoży skargę, już na etapie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny. Wychodząc z założenia konieczności weryfikacji przez sąd administracyjny stanowiska wierzyciela już na tym etapie zapadł zaskarżony kasacyjnie w niniejszej sprawie wyrok WSA. Co więcej, również i sam WINB widział potrzebę realizacji prawa do sądu na etapie uzyskiwania stanowiska wierzyciela, skoro pouczył stronę o możliwości złożenia skargi na własne rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Drugie stanowisko zostało zaprezentowane z kolei m. in. w skardze kasacyjnej, która opiera się na literalnym brzmieniu art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a., przywołując brak możliwości kontroli sądowej na etapie uzyskiwania stanowiska wierzyciela. Wniesienie skargi kasacyjnej spowodowało konieczność ponownej weryfikacji omawianego problemu, z uwzględnieniem także innych niż powyższe stanowisk. Przyjmując za słuszne drugie podejście należałoby uznać, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje wszelkich postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (a więc tych, które nie wiążą organu egzekucyjnego, jak i tych które go wiążą). W sytuacji rozbieżnych poglądów w powyższym względzie należało sięgnąć do uzasadnienia zmian art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., wprowadzonych ww. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarto tam następujące założenia: "Wymienione w tym przepisie, jako będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela (art. 34 § 2 powołanej ustawy) mają charakter incydentalny. W tych przypadkach w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej (postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów). Proponowane zmiany nie naruszają praw podmiotowych jednostki i sensu instytucji, których dotyczą" (Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 1633). Wolą ustawodawcy było zatem szerokie rozumienie art. 135 p.p.s.a. (szersze niż wynikające z wyżej przywołanych poglądów) i wskazanego tam pojęcia "granic sprawy", przez co sąd administracyjny stanowisko wierzyciela będzie władny rozpoznać i ewentualnie zakwestionować na etapie kontroli rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Z powyższych powodów oraz mając na uwadze założenia projektu zmiany treści art. 3 §2 pkt 3 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżony kasacyjnie wyrok i na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 179a p.p.s.a. (przyjmując brak właściwości sądu administracyjnego na tym etapie procedury egzekucyjnej) odrzucić skargę. Spółdzielnia będzie miała możliwość zakwestionowania przed WSA stanowiska wierzyciela na etapie rozpoznawania sprawy od rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, o ile będzie ono dla niej niekorzystne. Jej uprawnienia konstytucyjne nie zostaną zatem naruszone. W świetle art. 207 §2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd uznał, że zachodzą przesłanki, by odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. WINB najpierw, stojąc na stanowisku pierwszym, iż droga sądowa w niniejszej sprawie przysługuje, pouczył o możliwości złożenia skargi do WSA, po czym, z uwagi na niekorzystność wyroku, zajął w skardze kasacyjnej stanowisko, iż droga sądowa na tym etapie jest wyłączona, żądając zasądzenia od drugiej strony kosztów postępowania kasacyjnego. Przyznanie ich podważałoby zasadę zaufania do organu administracji publicznej. Z uwagi na odrzucenie skargi Sąd zwrócił Spółdzielni kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu (art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Na marginesie można dodać, że "Skoro autokontroli dokonuje ten sam skład, to również na takim samym posiedzeniu co w sprawie pierwotnej (kontrolowanej). (...) jeżeli sędzia sprawozdawca (członek składu orzekającego) stwierdzi dopuszczalność zastosowania art. 179a p.p.s.a., kieruje sprawę do rozpoznania przez sąd na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym w składzie i terminie wyznaczonym przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego" (B. Dauter, Komentarz do art.179a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX-el., teza 8). Skoro pierwotna sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.), stąd i posiedzenie autokontrolne miało taki charakter. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.