II SA/Gl 1220/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2018 r. sprzeciwu K. G. i A.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, zwanej dalej ustawą lub u.d.p.), § 2 uchwały XXII/568/2012 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej, z dnia 25 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których Zarządcą jest Prezydent Miasta Bielska – Białej (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2012 r. poz. 4448 z późn. zm.), § 8a ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm., zwanego też dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z 2 marca 1999 r.), art. 104 Kpa, orzeczono o wymierzeniu A. G. kary pieniężnej w wysokości 29 400,00 zł, za zajęcie przez okres 50 dni pasa drogowego ul. [...] w B. bez zezwolenia zarządcy drogi (50 dni x 29,40 m2 x 2,00 x 10 = 29 400,00zł). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu [...] r. Miejski Zarząd Dróg w B. przeprowadził wizję w terenie podczas której stwierdzono zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego na działce nr 8 wchodzącej w obszar pasa drogowego ul. [...] w B.. Do zajęcia doszło w związku z prowadzeniem robót związanych z budową obiektu handlowo – usługowego na działce nr 1 (dowód: protokół nr [...] z dnia [...] r.). Ponowne kontrole w dniach [...], [...], [...] i [...] oraz [...], [...], [...], [...] i [...] r. wykazały dalsze zajęcie tego pasa drogowego ul. [...] . Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego. Na podstawie wizji w terenie ustalono, iż od [...] r. do dnia [...] r. strona zajmowała część pasa drogowego ul. [...] o łącznej powierzchni 29,40 m2 (dowód: protokoły z wizji w terenie w aktach sprawy). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest grunt wydzielony liniami granicznymi, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego wymaga zgody zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia jest nielegalne i na mocy art. 40 ust. 1, 2 pkt 1 i ust. 12 pkt 1 ustawy, zobowiązuje zarządcę drogi do wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane prowadzone były przez stronę na działce nr 1, jednocześnie z uwagi na charakter prac zajęta została części działki nr 2 stanowiącej część pasa drogowego ul. [...] w B., co obrazują załączone do akt sprawy: mapa ewidencyjna z dnia [...] r., a także plan sytuacyjny sporządzony w dniu [...] r. z zaznaczonym obszarem zajęcia pasa drogowego pod prowadzone roboty oraz fotografie i protokoły z wizji. Ulica [...] (dawniej [...]) należy do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim (...) (Dz. U. Nr 30 poz. 151) ulica [...] w B. zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] r. zmieniono z dniem 1 marca 1990 r. nazwę ulicy z [...] na ulicę [...] . Z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872) drogami powiatowymi stały się dotychczasowe drogi wojewódzkie, których Rada Ministrów w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 w/w ustawy nie wskazała w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich. W wykazie tym nie znalazła się ul. [...] i dlatego na podstawie art. 103 ust. 3 w/w ustawy jest ona obecnie drogą publiczną kategorii powiatowej. Zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana m.in. przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z – zlokalizowane w jej pasie drogowym. Droga, objęta niniejszym postępowaniem jest właśnie taką dodatkową jezdnią w pasie drogowym ul. [...] . Została ona wybudowana na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] r. w ramach rozbudowy ul. [...] (dowód: ww. decyzja w aktach sprawy), dla umożliwienia bezkolizyjnego dojazdu do posesji znajdujących się wzdłuż ulicy oraz do pobliskiego cmentarza ewangelickiego. Wymieniona decyzja w swoim załączniku określa ponadto kolorem czerwonym granicę pasa drogowego ul. [...] , a działkę nr 2 zalicza w swym punkcie 1.3 do działek leżących w liniach rozgraniczających drogę publiczną. W myśl art.40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy za nielegalne zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym strona zobowiązana jest uiścić karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Z dokonanych w czasie kontroli ustaleń wynika, że bez pozwolenia był zajmowany w dniach od [...] do [...] tj. przez 50 dni pas drogowy o powierzchni 29,40m2, co uzasadniało wymierzenie kary w kwocie 29.400 zł (50 dni x 29,40 m2 x 2,00zł x 10). Do zajęcia pasa drogowego doszło przez prowadzenie robót budowlanych, których inwestorem był A. G.. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowani przez radę prawnego A. G. i K. G. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zweryfikowanie uprawnień do wydania decyzji osoby, która w imieniu Prezydenta Miasta B. ją podpisała. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: I. przepisów prawa materialnego a to: 1. art. 6a ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że działka nr 2 wchodzi w skład drogi publicznej; 2. przepisu art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, ust. 12, ust. 13 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy nie doszło do zajęcia pasa drogowego. II. przepisów postępowania dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności 1. z uwagi na: - pozbawienie strony w osobie K. G. możliwości obrony swoich praw, - brak upoważnienia pracownika podpisującego decyzję, 2. przepisu art. 7, art. 77 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do faktu, zajęcia drogi publicznej w sytuacji gdy działka 2 nie może być zakwalifikowana jako część jakiejkolwiek drogi publicznej, a dodatkowo strona kwestionowała zajmowanie jakiejkolwiek części pasa drogowego, 3. przepisu art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik wskazał, iż organ I instancji nie wyjaśnił podstawy kwalifikowania działki 2 jako drogi publicznej. Następnie wskazał, iż na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz dwóch inwestorów, tj. A. G. i K. G., którzy w ten sposób wstąpili – w trybie indywidualnego następstwa prawnego – w miejsce dotychczasowego inwestora: A. G.. W postępowaniu powinna brać zatem udział również K. G.. Wskazał również, iż w toku rozpatrywania sprawy przez organ I instancji nie doszło do wykazania, że działka 2 (a także działki nr 3, 4, 5, 6) są zaliczone do kategorii dróg powiatowych bowiem "potwierdzeniem takiej okoliczności mogła być wyłącznie uchwała Rady Powiatu w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych i ustalenia przebiegu tejże drogi" (art. 6a ustawy o drogach publicznych). Podstawy takiej nie może stanowić decyzja Prezydenta Miasta B. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] r., ani pisma MZD, jak również rozporządzenie Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. Powołał się także na przepis art. 8 ustawy o drogach publicznych mający przesądzać, "niewątpliwie", że działki 2, 3, 4, 7, 6 jako niezaliczone do kategorii dróg powiatowych, a przeznaczone do ruchu – stanowią drogę wewnętrzną. Podkreślił, iż w piśmie z dnia [...] r. MZD posługuje się nieznanym ustawie pojęciem "drogi serwisowej" i wskazano na oznakowanie "drogi serwisowej" znakiem D-52 wskazującym "że mamy do czynienia z drogą wewnętrzną". Wskazano też, że w trakcie budowy znak ten został usunięty w nieznanych okolicznościach (załączono dokumentację zdjęciową). W końcowej części odwołania pełnomocnik strony podniósł, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "powstał" kilka miesięcy po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] r., a plan miejscowy dla tego terenu nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Przywołano zasady techniki prawodawczej przy sporządzaniu MPZP oraz skutki ich uchybień. Odwołujący się zakwestionowali by zajmowali drogę publiczną, a z ostrożności podnieśli także "że organ I instancji nie wykazał faktu zajmowania działek przez każdy z dni pomiędzy [...] a [...] r." Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 4 pkt 1, 19 ust. 5, 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2- pkt 1, 3, 4, 11 i 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1a i ust. 2a, art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2, 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm., zwanej też dalej "specustawą drogową"), § 4 ust. 1 pkt 5 i 7, § 6, § 7 ust. 1, § 8a rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 8 i art. 138 § 2 Kpa, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium dokonując w odniesieniu do przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 2, art. 2a, art. 4 i art. 7), § 8a rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i przepisów "specustawy drogowej", kwalifikacji objętej postępowaniem działki nr 2 przy ul. [...] w B., w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że na tej działce i działkach sąsiednich nr 6, 7, 4, w B., zlokalizowana została w pasie drogowym ul. [...] na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia – jezdnia dodatkowa. Biegnie ona równolegle do ulicy [...] (od strony północnej) i służy do bezkolizyjnego dojazdu do posesji znajdujących się wzdłuż ulicy (bez przecinania przystanków i chodników) oraz do pobliskiego cmentarza ewangelickiego położonego wzdłuż ulicy [...] . W konsekwencji Kolegium uznało, że wbrew zarzutom odwołania doszło do zajęcia bez pozwolenia przez A. G. i K. G., w związku z realizacją przez nich inwestycji na działce nr 1, pasa drogowego ul. [...] o ustalonej przez organ powierzchni i w ustalonym czasookresie. Niemniej jednak zdaniem Kolegium "w tej konkretnej sprawie, nie może być mowy o wymierzeniu A. i K. G. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bowiem do zajęcia pasa drogowego doszło z winy organów administracji co udokumentowane zostało w powyższym materialne dowodowym. Inwestor wykonał wszystkie zalecane mu przez MZD i Prezydenta Miasta B. warunki, uzgodnienia i dysponując tak zgromadzonymi dokumentami inwestor był zapewniony przez organy administracji, że prace budowlane jakie zamierzał prowadzić, nie będą zajmowały pasa drogowego gdyż inwestycja jest położona przy drodze wewnętrznej (serwisowej)". Dalej jednak SKO stwierdziło, iż "ma świadomość, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszły w życie przepisy zmieniające kodeks postępowania administracyjnego, które wprowadziły zupełnie nowe uregulowania dotyczące wymierzania kar administracyjnych (m.in. jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantowane zostały zasady wymierzania kar racjonalnych i adekwatnych do popełnionego naruszenia). Określono "uniwersalny" katalog dyrektyw wymiaru kary co przyczyniło się do stworzenia jasnych i czytelnych kryteriów przy ustalaniu przez organ administracji publicznej wysokości administracyjnej kary pieniężnej". Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien rozważyć: - "czy opisane uchybienia organu I instancji były na tyle istotne, że gdyby nie zaistniały odwołujący otrzymaliby w odpowiednim czasie stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co pozwoliłoby uniknąć im zarzutu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i odpowiedzialności zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. - czy w świetle wprowadzonych zmian od czerwca 2017 r. w kodeksie postępowania administracyjnego (które będą już miały zastosowanie w niniejszej sprawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji) w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy z Rozdziału IV a "Administracyjne Kary Pieniężne". W konsekwencji "mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy" Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dopuścił się istotnych uchybień w jej rozpoznaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zatem rozważyć czy te uchybienia miały ewentualny wpływ na zasadność wymierzenia spornej kary. Decyzja SKO zawiera pouczenie co do możliwości, terminu i sposobu wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego. Została ona doręczona pełn. odwołujących się dnia [...] r. W zatytułowanym skargą do sądu piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. (w tym też dniu nadanym na poczcie) pełnomocnik K. G. i A. G. wniósł o uchylenie powyżej decyzji SKO w całości i o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6a ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., poprzez uznanie, że działka nr 2 wchodzi w skład drogi publicznej ul. [...] , stanowiąc jej dodatkową jezdnię, a nadto z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a to: - art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji kiedy w sprawie nie występuje okoliczność, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 Kpa poprzez ich niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w całości w sytuacji kiedy organ wprost stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż w tej konkretnej sprawie nie może być mowy o wymierzeniu skarżącym kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi bowiem do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi doszło z winy organu administracji, co udokumentowane zostało w materiale dowodowym (s. 9 uzasadnienia), a zatem nie istnieje potrzeba dalszego wyjaśniania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że nie mogło dojść do zajęcia drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji gdy objęta postępowaniem działka nr 2 nie znajduje się w pasie drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Stanowi ona jedynie drogę wewnętrzną. Za takim jej zakwalifikowaniem przemawia okoliczność, że w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania z dnia 22 grudnia 2009 r. znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren komunikacji drogowej ulica lokalna", a nie droga publiczna. Na działce skarżących, na której prowadzili oni inwestycję, przylegającej do przedmiotowej drogi, plan nie przewiduje linii zabudowy. Droga ta nie spełnia też parametrów techniczno-funkcjonalnych wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. (np. co do szerokości pasa ruchu). Nie ma też bezpośredniego połączenia z ulicą [...] i dlatego nie ma do niej zastosowania treść art. 10 ust. 4 u.d.p. Również z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że działki nr 2, 3, 4, 7 i 6 są "drogą serwisową dla umożliwienia bezkolizyjnego dojazdu do posesji znajdujących się wzdłuż ulicy (bez przecinania przystanków autobusowych i chodników), oraz do pobliskiego cmentarza ewangelickiego. Obniżono nieznacznie poziom jezdni serwisowej dostosowując ją do poziomu sąsiedniego terenu". Dalej stwierdzono, że skoro SKO uznało, iż brak jest podstaw do obciążenia skarżących karą za zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia to powinno wydać orzeczenie oparte na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, a nie na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W sprawie nie zachodzi przy tym, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konieczna potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie został bowiem zgromadzony pełny materiał dowodowy, należało go jedynie prawidłowo ocenić. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt 802/17 Sąd uznając, że omówiona wyżej skarga stanowi sprzeciw wniesiony zgodnie z obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), sprzeciw ten odrzucił jako wniesiony po terminie. Z kolei postanowieniem z dnia 20 listopada 2017 r. Sąd przywrócił skarżącym termin do wniesienia sprzeciwu. Sprzeciw taki został wniesiony razem z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sformułowane w nim wnioski i zarzuty pod adresem omówionej wyżej decyzji SKO w B. odpowiadają treści w/w skargi wniesionej w dniu 21 lipca 2017 r. Tak samo zostały też uzasadnione. Rozpoznając sprawę zgodnie z treścią art. 67d § 1 ustawy p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego i niewłaściwego uzasadnienia nie naruszyła treści art. 138 § 2 Kpa i brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezbyt komunikatywne i niezbyt precyzyjne gdy chodzi o wskazania jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy też stwierdzić, że uzasadnienie to analizowane w odniesieniu do treści zawartej w poszczególnych jego etapach, może dawać podstawę do formułowania wzajemnie wykluczających się wniosków. Gdyby bowiem przyjąć, co trafnie podnosi się w sprzeciwie, za przesądzające wyrażone przez SKO na stronie 9 uzasadnienia decyzji stanowisko, że z przyczyn tam podanych "nie może być mowy o wymierzeniu A. i K. G. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi" to niezrozumiałe i naruszające treść art. 138 § 2 Kpa byłoby wyrzeczenie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wówczas SKO powinno wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Taka ocena uzasadnienia skarżonej decyzji nie uwzględniałaby jednak całości zawartych w nim rozważań. Jednocześnie bowiem SKO zwróciło uwagę na obowiązującą od 1 czerwca nowelizację Kpa wprowadzoną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), którą dodano do Kpa Dział IV a "Administracyjne kary pieniężne", zawierający przepisy mogące mieć w określonej sytuacji zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Z faktu tego oraz mając na uwadze, że przepisy te należało uwzględnić w postępowaniu odwoławczym (ustawa nowelizująca nie zawiera w tym względzie uregulowań przejściowych) Kolegium wyprowadziło zasadnie w świetle treści art. 138 § 2 Kpa wniosek, że rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem tych nowych przepisów wymaga wydania opartego na tym przepisie orzeczenia kasatoryjnego. Jakkolwiek w tym zakresie SKO z naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa swojego stanowiska należycie nie uzasadniło to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Należy bowiem przyjąć, że jednoznaczne i ostateczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym z uwzględnieniem po raz pierwszy tych "nowych" przepisów nastąpiłoby z naruszeniem wynikającej z art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przesądza to o legalności zastosowania w sprawie treści art. 138 § 2 Kpa. Nie może ulegać bowiem jednocześnie wątpliwości, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wymierzenie kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b Kpa. Zwrócić należy przy tym SKO uwagę, że nakazując przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięcie pod uwagę nowelizowanych przepisów KPA nie zawarło w uzasadnieniu żadnych ogólnych wskazań co do kierunków interpretacji tych przepisów, chociażby w odniesieniu do treści art. 189a § 2 in fine. W żaden też sposób nie uzasadniło swojego stwierdzenia co do stworzenia przez nowe przepisy "jasnych i czytelnych kryteriów przy ustalaniu przez organ administracji publicznej wysokości administracyjnej kary pieniężnej". Nie wyjaśnił też organ odwoławczy w jednoznaczny i wiążący, a jednocześnie pozwalający na kontrolę przez Sąd sposób stanowiska jakoby do zajęcia pasa drogowego przez skarżących doszło "z winy organów administracji państwowej". W szczególności nie odniósł się w tym względzie do pozostającego poza dyskusją faktu, że skarżący nie uzyskali w formie decyzji pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie rozważyło też w tym względzie SKO, że powoływane przez nie dowody mające świadczyć o tym, że zdaniem organów nie było w tym względzie wymagane pozwolenie, nie pochodziły od zarządcy drogi i nie były dowodami uzyskanymi w postępowaniu o wyrażenie takiej zgody, przez upoważniony do tego organ tj. przez Prezydenta Miasta B. (jako zarządcę drogi), oraz, że sam skarżący nie negował wcześniej potrzeby uzyskania takiego pozwolenia skoro o nie występował. Biorąc zatem pod uwagę całą treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO nie przesądziło o braku podstaw do nałożenia na skarżących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii uzależniło bowiem od oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z punktu widzenia treści przepisów Działu IVa Kpa. Na uwzględnienie nie zasługuje też sformułowany zarzuty jakoby zajęta bez pozwolenia działka nr 2 nie była położona w pasie drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu jednoznacznie przesądzające znaczenie ma w tym względzie okoliczność, że obejmujący tę działkę odcinek drogi został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w oparciu o "specustawę" drogową z dnia 10 kwietnia 2003 r., która, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych . Nie może ulegać zatem wątpliwości, że ten odcinek drogi wybudowany w oparciu o tę decyzję stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Następstwem tego było też przejście zgodnie z tą decyzją i "specustawą" (art. 11f ust. 1 pkt 6) własności nieruchomości objętych tą inwestycją na rzecz Miasta B. jako powiatu i gminy. Działka nr 9 przeszła przy tym na własność tego Miasta jako Gminy (pkt 5 w/w decyzji). Wynika to z faktu, że zgodnie z decyzją został na niej usytuowany odcinek drogi serwisowej o klasie drogi D tj. drogi dojazdowej (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w zw. z art. 2 ust. 3 u.d.p.). Następstwem tego było też ujawnienie tej działki w ewidencji gruntów i budynków jako nieruchomości drogowej stanowiącej własność Gminy B. Jak wynika przy tym z protokołów z wizji oraz z dołączonych do nich fotografii, zajęty bez wymaganego pozwolenia odcinek działki nr 2 stanowi drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. (wybrukowany pas przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego). Nie ulega zatem wątpliwości, że mieści się w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy. Nie ulega też wątpliwości i nie jest kwestionowane, że jest to odcinek drogi ogólnie dostępny. Wobec powyższego dla kwalifikacji działki nr 2 jako drogi publicznej nie ma znaczenia akcentowany w sprzeciwie sposób organizacji ruchu na tej drodze, przyczyny dlaczego na takim odcinku i w takim kształcie została wybudowana i czy w obowiązującym planie zagospodarowania wyznaczono przy niej linię zabudowy. Z tych wszystkich względów sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie i podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a ec