II SA/Gl 1220/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. W. (W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SKO.II/426/26/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kary za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 19 lutego 2024 r., znak [...], wydaną m. in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.) i in. umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone wobec firmy A. w sprawie wydania decyzji orzekającej o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] roku, umieszczenie tablicy reklamowej na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli A. M. oraz P. W., następnie je uzupełniając. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO), po rozpoznaniu odwołania A., decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., znak SKO.II/426/26/2024, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło m. in., że decyzja była prawidłowa. Organ w toku postępowania ustalił m. in., że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w stosunku do innej Spółki, jako podmiotu, który korzystał z przedmiotowych tablic reklamowych i został zakwalifikowany jako podmiot umieszczający reklamy. Od powyższej decyzji skargę wniósł P. W., prowadzący działalność gospodarczą, zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 7a § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem: 1) art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż wezwanie z 7 listopada 2023 r. skierowane do l. stanowiło de facto wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do tego podmiotu, a także pomimo bezspornej okoliczności, iż skarżący przez cały okres postępowania, a także po nim był przez Prezydenta traktowany na prawach strony; 2) art. 104 §2 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż decyzja została wydana tylko w odniesieniu do A. z pominięciem pozostałych stron, tj.: I.; 3) art. 77 §1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji odwoławczej z pominięciem oczywistych dowodów stojących w sprzeczności ze stanowiskiem organu odwoławczego, a wskazujących na fakt, iż postępowanie toczyło się także wobec I.; 4) art. 77 §1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji odwoławczej z pominięciem treści pełnomocnictwa Prezydenta Miasta B. z dnia 4 stycznia 2013 roku dla K. G., tj. braku posiadania upoważnienia do występowania w imieniu Prezydenta w ww. sprawach; 5) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż został on zastosowany z nieprawidłowych powodów, tj. z pominięciem obowiązku umorzenia z uwagi na brak zaistnienia powodów do wszczęcia postępowania w stosunku do A. M., a także z uwagi na okoliczność, iż decyzja ta była przedwczesna; 6) art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a., poprzez niewskazanie wszystkich stron postępowania; 7) art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż w decyzji Prezydenta: a) zostało wskazane nieprawidłowe i wtórne uzasadnienie faktyczne dla wszczęcia, prowadzenia i umorzenia postępowania; b) nie zostało wskazane uzasadnienie prawne dla wszczęcia, prowadzenia i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia A. administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami umieszczenie tablicy reklamowej na terenie ww. nieruchomości. Postępowanie zatem na tym etapie nie dotyczyło skarżącego, nawet jeśli otrzymywał w jego toku korespondencję. Kierowanie jej do skarżącego wynikało z konieczności ustalenia stanu faktycznego i osoby odpowiedzialnej. Administracyjna kara pieniężna co do zasady ma bowiem charakter indywidualny i jest wymierzana za uchybienie przez konkretny podmiot przepisom prawa. Po dokonaniu ustaleń organ I instancji umorzył postępowanie, a organ II instancji, po rozpoznaniu jedynie odwołania A. M. (co wprost wskazano w rozstrzygnięciu), utrzymał w mocy kontrolowaną decyzję. Decyzje obu instancji skarżącemu były doręczane wyłącznie "do wiadomości". Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie formalnie nie rozpatrywało odwołania skarżącego, jednak w treści uzasadnienia decyzji SKO do jego odwołania po części nawiązano. SKO pisało bowiem m. in.: "Odnosząc się do twierdzeń skarżących (...)", "(...) strony uczestniczyły w wizji (...)" (s. 6 decyzji), "Kolegium nie podziela poglądu odwołujących (...)" (s. 7 decyzji). Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97). Trudno zatem dociec, czy SKO potraktowało skarżącego jako stronę powstępowania, czy nie. Uzasadnienie sprzeczne jest z samym rozstrzygnięciem. Jeśli skarżący nie był traktowany jako strona postępowania a decyzję doręczono mu jedynie "do wiadomości", to należało formalnie rozstrzygnąć w kwestii złożonego przez niego odwołania. Organ odwoławczy stwierdza bowiem ewentualnie w takich przypadkach w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.) i przysługuje możliwość zakwestionowania go w drodze skargi do sądu administracyjnego. W ten sposób zabezpiecza się uprawniania procesowe podmiotu, który uważa, że powinien być traktowany jako strona postępowania. Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się przy tym dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia go przez osobę niemającą legitymacji do skutecznego złożenia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy bowiem odwołanie, jednak prawo to przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie też organy mają obowiązek ustalić krąg stron postępowania i być tu konsekwentne, czego zabrakło. Wskazać należy, że stroną postepowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skoro decyzja organu II instancji częściowo nawiązywała w uzasadnieniu do odwołania skarżącego, stąd skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a nie odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny i krąg stron nie zostały bowiem prawidłowo ustalone, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszyć reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W szczególności należy prawidłowo ustalić krąg stron postępowania i w sposób procesowy odnieść się do złożonego przez skarżącego odwołania. Należy również w sposób prawidłowy doręczać wydawane w toku postępowania decyzje, gdyż w świetle art. 109 § 1 k.p.a. doręczane są one wyłącznie stronom, a nie innym podmiotom "do wiadomości". Takie podmioty mogą ewentualnie, jeśli zostaną spełnione przesłanki szczegółowe, uzyskać wgląd w treść aktów administracyjnych w trybie art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.