II SA/Gl 1221/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skarg P. W. (W.), M. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SKO.II/426/27/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kary za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz P. W. (W.) 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz M. sp. z o.o. w B. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 19 lutego 2024 r., znak [...], wydaną m. in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.) i in. umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone wobec firmy M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. w sprawie wydania decyzji orzekającej o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] roku umieszczenie tablicy reklamowej na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Od decyzji organu I instancji odwołania wnieśli ww. Spółka oraz I., następnie je uzupełniając. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO), po rozpoznaniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w B., decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., znak SKO.II/426/27/2024, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło m. in., że decyzja była prawidłowa. Tablica reklamowa została bowiem usunięta i nie ma możliwości dokonania jej pomiaru. Od powyższej decyzji skargi wnieśli I. oraz M. Sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 6, 7, 7a § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem: 1) art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż wezwania z 18 października 2023 r. (skierowane do T.W.) i z 7 listopada 2023 r. (skierowane do I) stanowiły de facto wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do tych podmiotów, a także pomimo bezspornej okoliczności, iż ww. przez cały okres postępowania, a także po nim, byli przez Prezydenta traktowani na prawach stron; 2) art. 104 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż decyzja została wydana tylko w odniesieniu do ww. Spółki z pominięciem pozostałych stron; 3) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji odwoławczej z pominięciem oczywistych dowodów stojących w sprzeczności ze stanowiskiem organu odwoławczego, a wskazujących na fakt, iż postępowanie toczyło się także wobec M. oraz I.; 4) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji odwoławczej z pominięciem treści pełnomocnictwa Prezydenta Miasta B. z dnia 4 stycznia 2013 roku dla K.G., tj. braku posiadania upoważnienia do występowania w imieniu Prezydenta w ww. sprawach; 5) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż został on zastosowany z nieprawidłowych powodów, tj. z pominięciem obowiązku umorzenia z uwagi na brak zaistnienia powodów do wszczęcia postępowania, a także z uwagi na okoliczność, iż decyzja ta była przedwczesna; 6) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez niewskazanie wszystkich stron postępowania; 7) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO decyzji Prezydenta w mocy, pomimo bezspornej okoliczności, iż w decyzji Prezydenta: a) zostało wskazane nieprawidłowe i wtórne uzasadnienie faktyczne dla wszczęcia, prowadzenia i umorzenia postępowania; b) nie zostało wskazane uzasadnienie prawne dla wszczęcia, prowadzenia i umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego organ pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami umieszczenie tablicy reklamowej na terenie ww. nieruchomości. Po dokonaniu ustaleń organ I instancji umorzył postępowanie, a organ II instancji, po rozpoznaniu jedynie odwołania Spółki, utrzymał w mocy kontrolowaną decyzję. Decyzje obu instancji skarżącemu były doręczane "do wiadomości". Przede wszystkim, aby umorzyć postępowanie z tego powodu, że tablica reklamowa została usunięta i nie ma możliwości dokonania jej pomiaru, należałoby wpierw ustalić, że zaistniały materialnoprawne przesłanki wymierzenia kary z tego tytułu. Szczegółowych, merytorycznych rozważań w tym względzie zabrakło i nie rozpoznano prawidłowo wszystkich zarzutów odwoławczych. Organ jedynie bardzo pobieżnie odniósł się do ww. zagadnień. Decyzje tymczasem sugerują, że doszło do złamania prawa poprzez nielegalne umieszczenie reklamy, a jedyną przyczyną umorzenia postępowania jest następcze jej usunięcie oraz brak możliwości dowodowych (pomiarowych). Wskazać również należy, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i SKO, były doręczane skarżącemu – właścicielowi firmy I. Co więcej, choć rozpoznawane było wyłącznie odwołanie ww. Spółki, SKO pisało m. in.: "Odnosząc się do twierdzeń skarżących (...)" (s. 6 decyzji). Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96). W przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu (wyrok NSA w Warszawie z 17 grudnia 1999 r., IV SA 2070/97). Trudno zatem dociec, czy SKO potraktowało skarżącego jako stronę powstępowania, czy nie. Uzasadnienie sprzeczne jest z samym rozstrzygnięciem. Jeśli skarżący nie był traktowany jako strona postępowania a decyzję doręczono mu jedynie "do wiadomości", to należało formalnie rozstrzygnąć w kwestii złożonego przez niego odwołania. Organ odwoławczy stwierdza bowiem ewentualnie w takich przypadkach w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.) i przysługuje możliwość zakwestionowania go w drodze skargi do sądu administracyjnego. W ten sposób zabezpiecza się uprawniania procesowe podmiotu, który uważa, że powinien być traktowany jako strona postępowania. Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się przy tym dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia go przez osobę niemającą legitymacji do skutecznego złożenia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy bowiem odwołanie, jednak prawo to przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie też organy mają obowiązek ustalić krąg stron postępowania i być tu konsekwentne, czego zabrakło. Wskazać należy, że stroną postepowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skoro decyzja organu II instancji została doręczona także skarżącemu, który złożył odwołanie (nie tylko Spółce), a decyzje podlegają doręczeniu stronom (art. 109 § 1 k.p.a.) stąd skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a nie odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny i krąg stron nie zostały bowiem prawidłowo ustalone, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszyć reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W szczególności należy prawidłowo ustalić przyczynę umorzenia postępowania, dając temu wyraz w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), krąg stron i w sposób procesowy odnieść się do złożonego przez skarżącego odwołania. Należy również w sposób prawidłowy doręczać wydawane w toku postępowania decyzje, gdyż w świetle art. 109 § 1 k.p.a. doręczane są one wyłącznie stronom, a nie różnym podmiotom "do wiadomości". Jeśli jakikolwiek podmiot nie jest traktowany jako strona postępowania może – o ile zostaną spełnione przesłanki szczegółowe – uzyskać wgląd w treść aktów administracyjnych w trybie art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.