II SA/Gl 1223/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta K. zezwolił H. G. na usunięcie 75 sztuk gat. sosna zwyczajna i 19 sztuk drzew z gat. dąb szypułkowy oraz krzewu o powierzchni 2 m2 z gat. czeremcha amerykańska, zlokalizowanych na terenie części dz. nr "1" k.m.2, położonej w K. przy ul. [...]. W decyzji naliczono opłatę z tytułu usunięcia tych drzew i krzewu z jednoczesnym zwolnieniem od jej pobrania i obowiązkiem dokonania nasadzeń zastępczych. Nadto, odmówiono zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew z gat. dąb szypułkowy rosnących na terenie części powyższej działki. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy H. G. w dniu [...]r. W dniu [...]r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo G. W. z dnia [...]r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zatytułowane odwołaniem, w którym domagała się uchylenia powyższej decyzji, opublikowanej na BIP Urzędu Miejskiego w K., lecz jej nie doręczonej oraz przyznania jej statusu strony. Odwołanie to G. W. uzupełniła pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołana G. W., umorzyło postępowanie odwoławcze od powołanej na wstępie decyzji Burmistrza Miasta K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy dokonując wstępnego badania odwołania w oparciu o treść art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwanej k.p.a.) wskazał, że wnosząca odwołanie powołuje się na własny interes prawny przejawiający się w trosce o drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości o nr geodezyjnym "1" k.m. 2 położonej w K. przy ul. [...]. Wobec tego jej interes prawny, a w konsekwencji jej legitymacja do wniesienia odwołania mogła podlegać badaniu dopiero w postępowaniu odwoławczym. Kolegium nie stwierdziło natomiast, że występują inne przesłanki niedopuszczalności tego odwołania oraz podało, że odwołanie zostało wniesione w terminie, liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, tj. H. G. Przechodząc do rozpoznania odwołania Kolegium wskazało jednak, że G. W. nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. organ odwoławczy podał, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy posiada on interes prawny lub obowiązek ze względu, na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że oznacza ono to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Czym innym jest natomiast interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale zainteresowania tego nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, stanowiącymi podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Wskazując na konieczność skonkretyzowania interesu prawnego w normie prawa materialnego Kolegium przywołało treść art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), podając, że stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest posiadacz nieruchomości, na której rosną owe drzewa lub krzewy, a jeżeli posiadacz nie jest jednocześnie właścicielem tej nieruchomości – również jej właściciel. Kolegium zaznaczyło, że wnosząca w sprawie odwołanie nie jest ani właścicielem ani też posiadaczem nieruchomości o nr geodezyjnym dz. "1" k.m. 2, położonej w K. przy ul. [...], na której rosną drzewa i krzew przeznaczone do usunięcia. Nie wykazała ona swego interesu prawnego w sprawie. Biorąc zatem pod uwagę, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie, Kolegium wskazując na treść art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podnosząc zarzuty: - błędnego ustalenia faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu dotyczącym wycięcia drzew w charakterze strony, podczas, gdy w wyniku decyzji organu pierwszej instancji, naruszone są jej prawa (naruszenie wód gruntowych na jej nieruchomości) oraz zagrożone jest środowisko naturalne; - naruszenia art. 127 k.p.a, art. 134 k.p.a, art. 138 k.p.a., art. 105 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., gdyż interes skarżącej wynika bezpośrednio ze stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej wykazała ona swój interes prawny w sprawie, gdyż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy działki sąsiadującej z jej nieruchomością. Nadto, akt ten odnosi się do wycinki lasu, wobec tego, w jej ocenie, wymaga zupełnie innej procedury wycięcia drzewostanu. Wycinka ta zaś spowoduje straty na jej nieruchomości. Pismem z dnia [...]r. ustanowiony przez skarżącą pełnomocnik uzupełnił jej skargę, wskazując na naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego (decyzji organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania) z uwagi na nieprzysługiwanie skarżącej przymiotu strony, w sytuacji gdy badanie przymiotu strony w sprawie o wznowienie postępowania powinno nastąpić dopiero w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie, a nie w fazie wstępnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, nawiązując do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Nadto, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej, Kolegium podkreśliło, że postępowanie administracyjne zakończone w rozpatrywanej sprawie toczyło się w zwykłym trybie administracyjnym odwoławczym, nie zaś jak wskazuje pełnomocnik w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. do skargi ustosunkował się uczestnik postępowania H. G., podzielając argumentację wyrażoną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Wnosząc o oddalenie skargi, dodatkowo zaznaczył, że działania skarżącej spowodowane są konfliktem rodzinnym. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, podnosząc, że działka nr "1" ma status działki leśnej, dlatego organ pierwszej instancji nie mógł zezwolić na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody na usunięcie drzew. Kwestionując zaskarżoną decyzję pełnomocnik skarżącej powołał się natomiast na przysługujące jej prawo do dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że aczkolwiek w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca składała szereg pism oraz uzyskiwała od organu informacje w sprawie przebiegu postępowania, to jednak nie doręczono jej decyzji z dnia [...]r. Decyzja ta została doręczona jedynie wnioskodawcy H. G., będącemu również właścicielem nieruchomości, na której rosły wnioskowane do wycinki drzewa. Tymczasem z mocy art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie, zaś zgodnie z art. 129 § 2 kpa, termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni i jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącej, zaś o jej wydaniu dowiedziała się na podstawie informacji urzędu, zamieszczonej w BIP. Jak wyjaśniono w literaturze, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, wyd. C.H. Beck, s. 494). Tego rodzaju mechanizm wynika z faktu, że wznowienie postępowania jest instytucją nadzwyczajną i ma zastosowanie jedynie wobec decyzji ostatecznych (art. 145 § 1 kpa). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, pismo z dnia [...]r. stanowiło odwołanie, gdyż tak też zostało zatytułowane i skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem organu I instancji. W dacie jego złożenia decyzja z dnia [...]r. nie korzystała też z waloru ostateczności, bowiem nastąpiło to w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla H. G., któremu doręczono decyzję w dniu [...]r. Prawidłowo stwierdziło zatem Kolegium w odpowiedzi na skargę, że postępowanie przed tym organem toczyło się w trybie odwoławczym, a nie w trybie wznowienia postępowania. Takiego rodzaju żądania nie zawierało bowiem pismo skarżącej z dnia [...]r. Co więcej, nie mogło ono w ogóle skutkować wznowieniem postępowania, skoro decyzja organu I instancji nie była ostateczna. Po wniesieniu odwołania organ II instancji zobligowany jest w pierwszym rzędzie do podjęcia czynności wstępnych, mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Prawidłowo stwierdziło Kolegium, że wstępna kontrola nie wykazała przesłanek do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa w przedmiocie stwierdzania niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do jego wniesienia. W orzecznictwie sporna była kwestia, czy na tym etapie możliwa jest ocena statusu podmiotu wnoszącego odwołanie, a więc badanie przymiotu strony. Problem ten został rozstrzygnięty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), w której zajęto stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Aczkolwiek uchwała ta nie ma waloru wiążącego w niniejszej sprawie, skład orzekający w pełni przychyla się do tego poglądu jako jednolitego w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wyjaśnić należy, że badanie przesłanek na gruncie art. 138 § 1 pkt 3 kpa odbywa się na analogicznych zasadach, jak przeprowadzenie postępowania w ramach art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Różnica polega jedynie na tym, że w pierwszym przypadku chodzi o tryb odwoławczy, a w drugim – wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W obu jednak przypadkach następuje badanie przymiotu strony w takim samym zakresie. Obowiązek ustalenia statusu podmiotu wnoszącego odwołanie, co dotyczy niniejszej sprawy, wynika z faktu, że odwołanie służy jedynie stronie. Powołany przez Kolegium art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, nie zawiera definicji strony w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Stąd też w takim postępowaniu obowiązuje ogólna reguła z art. 28 kpa. Zatem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest poza sporem, że skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działki nr "1" k.m.2 w K. przy ul. [...], której dotyczy decyzja z dnia [...]r. Skarżąca jest natomiast właścicielem działki sąsiedniej. Zdaniem sądu administracyjnego, zasadnie Kolegium uznało zatem, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu. Decyzja o zezwoleniu na wycinkę drzew na nieruchomości sąsiedniej, nie rodzi bowiem dla skarżącej żadnych praw, ani obowiązków, ani też nie wpływa na sferę jej uprawnień do korzystania z własnej nieruchomości, czy też na stosunki sąsiedzkie (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Obawa skarżącej co do negatywnych skutków wycinki drzew na nieruchomości sąsiedniej poprzez możliwość obniżenia się poziomu wód gruntowych na jej posesji, tworzy po jej stronie jedynie interes faktyczny, a nie – prawny. Żaden przepis prawa nie daje bowiem podstawy do żądania od właściciela nieruchomości sąsiedniej zachowania określonego sposobu jej zagospodarowania dla osiągnięcia własnych korzyści. Pogląd co do braku przymiotu strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 83 ustawy o ochronie przyrody, jest też jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądowym, którego przykłady wymienił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Gdy zaś idzie o wzgląd na zagrożenie środowiska naturalnego oraz zarzuty co do niezgodności z prawem decyzji organu I instancji, wynikające z faktu błędnego zakwalifikowania działki sąsiedniej, która zdaniem skarżącej stanowi las, wyjaśnić należy, że działanie w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego przysługuje wyłącznie prokuratorowi. Reguła z art. 6 kpa (działanie organów administracji na podstawie prawa) oznacza, że ocena statutu strony w postępowaniu następuje na podstawie przesłanek z art. 28 kpa. Nawet jeżeli organ I instancji wadliwie uznał, że danemu podmiotowi służył przymiot strony i doręczył mu decyzję, nie zwalnia to organu odwoławczego od obowiązku weryfikacji tej kwestii na etapie postępowania odwoławczego, skoro odwołanie od decyzji służy wyłącznie stronie. Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie legitymuje się przymiotem strony, oznacza zaś, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, gdyż organ II instancji po stwierdzeniu tego faktu nie jest władny do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zatem z mocy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, postępowanie przed organem odwoławczym podlega umorzeniu. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). mw