II SA/Gl 1224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Z. D. pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "zmiana sposobu użytkowania garażu zlokalizowanego w parterze budynku mieszkalnego na serwis ogumienia, na działce nr 1 k. m. [...] , w C. przy ul. [...] ". Burmistrz C. wszczął postępowanie w sprawie. W jego trakcie ustalono, iż działka której dotyczy postępowanie nie przylega do pasa drogowego (pismo Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej w C. z dnia 22 stycznia 2019 r.). Jednocześnie wnioskodawca nie wykazał, mimo wezwania organu, iż nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Dojazd do działki nr 1 odbywa się przez działkę oznaczoną numerem 2. Wnioskodawca stwierdził, że jest jej samoistnym posiadaczem i w Sądzie Rejonowym w B. toczy się "postępowanie spadkowe". W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca zarzucając organowi I instancji: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć tylko jako dostęp prawnie zagwarantowany, a w konsekwencji uznanie, iż dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej nie będzie spełniony wówczas gdy istnieć będzie rzeczywista możliwość skomunikowania przyszłej inwestycji z droga publiczną tj. zapewniony będzie faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. - naruszenie art. 97 §1 pkt. 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W ocenie Składu Orzekającego Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a prowadzone w tej sprawie postępowanie było prowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta oznacza, że organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie zobowiązany jest wydać to rozstrzygniecie w oparciu o stan faktyczny i prawny, istniejący w dniu orzekania. Organ I instancji dokonał zatem rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego, istniejącego w dniu orzekania, to jest w sytuacji, gdy nieruchomość wskazana we wniosku nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z treści odwołania i pisma odwołującego się ( z dnia 3 kwietnia 2018 r., w aktach sprawy) przed Sądem Rejonowym w B. toczy się postępowanie spadkowe o sygnaturze akt [...], dotyczące działki nr 2 przylegającej do ul. [...] , z której to odwołujący się korzysta dla dojazdu do działki nr 3 . Kolegium wskazuje, że w orzecznictwie sądowym uznaje się, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IIOSK 1444/16) wskazał, że tylko w przypadku gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została spełniona, byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy, służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu do korzystania dla skomunikowania działki wskazanej we wniosku z drogą publiczną, przez działkę nr 2. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył wnioskodawca. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania podniósł zarzuty identyczne, jak wcześniej złożone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie (względnie odrzucenie) podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozstrzyganej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy pod tym pojęciem należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Już proste zestawienie tego przepisu ze stanem faktycznym pozwala na stwierdzenie, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawie były prawidłowe. Skarżący zamierza zmienić sposób użytkowania swojego garażu na serwis ogumienia. Dojazd do nieruchomości odbywa się nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Skarżący podnosi, iż toczy się "postępowanie spadkowe" jednakże jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie, postępowanie to nie dotyczy wnioskodawcy, tylko spadkobierców działki oznaczonej numerem 2. Zatem w ocenie Sądu działka nr 1 k. m. [...] , w C. przy ul. [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, brak tam drogi wewnętrznej, jak również nie ustanowiono stosownej służebności drogowej. Bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, iż na działce nr 1 k. m. [...] znajduje się budynek mieszkalny skarżącego, który łącznie z garażem został wzniesiony legalnie. Przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy (dla zupełnie innego sposobu użytkowania obiektu), gdzie organy administracji są zobowiązane uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dniu podejmowania rozstrzygnięcia. Tym bardziej nieuzasadniona jest argumentacja skarżącego, iż serwis opon funkcjonuje w tym miejscu od lat. Oznacza to nic innego, że w świetle prawa zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego była ona nielegalna. Bezprzedmiotowy jest również zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. Orzeczenie sądu powszechnego dotyczące stwierdzenia nabycia spadku (w którego skład wchodzi działka oznaczona nr 2) nie może bowiem dotyczyć skarżącego. Niezależnie od tego nie można tego rozstrzygnięcia uznać za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.