II SA/Gl 1226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr 1 z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. M. pozwolenia na przebudowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na lokal gastronomiczny (KOB XVII) oraz przebudowę garażu (KOB III) na parceli nr 2, 3 w W. przy ul. [...], pouczając inwestora, że przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla lokalu gastronomicznego. Z kolei pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania budynku – domu przyjęć "[...]" przy ul. [...] w W. Następnie po przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin, organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wymierzył W. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku lokalu gastronomicznego w wysokości 75.000 zł. Jednakże w wyniku zażalenia inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powtórnie wymierzył W. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku lokalu gastronomicznego w wysokości 75.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli ustalono, że przedmiotowy budynek został przebudowany, rozbudowany oraz zmieniono jego sposób użytkowania w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. W trakcie kontroli okazano zdjęcia ze strony internetowej oraz ogłoszenia o organizowaniu przyjęć okolicznościowych w nowo otwartym Domu Przyjęć oraz dokonano ich weryfikacji, stwierdzając że wykonano je w nowo wybudowanej części – sali tanecznej. Inwestor oświadczył wówczas, że ostatnia impreza miała miejsce w [...] r., a lokal użytkował nieświadomie w oparciu o wpis do działalności gospodarczej. Nadto, wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w W. warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko W. M. o czyn z art. 91a Prawa budowlanego, polegający na użytkowaniu niezgodnie z przepisami prawa budowlanego bez wymaganego zezwolenia obiektu budowlanego – dom przyjęć "[...]" w okresie od [...]r. do [...]r. Zdaniem organu I instancji, powyższy wyrok jest wystarczającym dowodem potwierdzającym użytkowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego). Gdy zaś idzie o wyliczenie wysokości kary, organ I instancji wyjaśnił, że kara ta stanowi iloczyn opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. XVIII – k) i współczynnika wielkości (w < 2500 m3), czyli 500 x 15 x 1 x 10 = 75.000 zł. W zażaleniu na postanowienie W.M. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dowolne ustalenie, że nastąpiło nielegalne użytkowanie w oparciu o niewiążący w niniejszej sprawie wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne oraz naruszenie art. 9 i art. 10 kpa poprzez brak poinformowania strony oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a wreszcie art. 80 kpa z uwagi na brak ustaleń, czy użytkowano cały obiekt, czy też jedynie część pomieszczeń, co miało wpływ na wysokość kary w świetle art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Żalący się zarzucił, że w omawianym okresie od [...]r. do [...]r. nie było możliwe nielegalne użytkowanie całego obiektu, gdyż wciąż prowadzone tam były roboty budowlane i wykończeniowe, co dokumentują kopie dziennika budowy (str. 21-23). Inwestor podniósł też, że w kontrolowanym budynku znajdują się odrębne pomieszczenia w różnym charakterze. Na piętrze zlokalizowane są bowiem pomieszczenia mieszkalne, zaś na parterze po przebudowie znajdowały się pomieszczenia restauracyjne o pow. 511,01 m2, a także usytuowany był garaż o pow. zabudowy 61,97 m2. Stąd też ostatecznie kara powinna być pomniejszona do rzeczywiście nielegalnie użytkowanej powierzchni kontrolowanego obiektu. Zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, że inwestor uzyskał kolejną decyzję nr [...], zmieniającą decyzję nr [...], a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można wywieść, jaki zakres robót był objęty decyzją pierwotną. Jednak pomieszczenie uwidocznione na zdjęciach zamieszczonych w internecie, zostało zidentyfikowane jako tożsame z pomieszczeniem znajdującym się w przedmiotowym obiekcie, co w ocenie organu przesądza o fakcie nielegalnego użytkowania, a bez znaczenia jest fakt, czy dotyczy jedynie części obiektu, bowiem dla obiektów o kubaturze mniejszej bądź równiej 2.500 m3, współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Organ odwoławczy uznał też, iż aczkolwiek brak jest normy prawnej przewidującej związanie wyrokiem karnym umarzającym warunkowo postępowanie, to nie można stwierdzić, że błędne jest powołanie się na ustalenia Sądu w przedmiocie popełnienia konkretnego czynu w świetle art. 66 § 1 k.k. Wreszcie, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 jako stwierdzający automatyzm orzekania w przypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego W. M. wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji w zakresie nienależytego zebrania materiału dowodowego i niezpewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, podtrzymując stanowisko, że niedopuszczalne jest wymierzenie kary za cały obiekt, w sytuacji, gdy nielegalnie użytkowana była jedynie jego część. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, akcentując że skarżący nie negował faktu nielegalnego użytkowania, a jedynie wskazywał, że dotyczy to części obiektu, co jednak nie ma wpływu na wysokość wymierzonej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z mocy art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przywołanej przez organy obydwu instancji, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX – XVII, XX, XXII, XXIV, XVII – XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Budynki handlu, gastronomii i usług, należą zaś do kategorii XVII wg przywołanego załącznika. Wskazać przyjdzie, że skarżący legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, które obejmowało przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na lokal gastronomiczny. Niewątpliwie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu był zatem zobligowany do uzyskania decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, o czym został pouczony w decyzji nr [...]z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem sądu administracyjnego, brak zaś podstaw prawnych do negowania ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, że inwestor przystąpił do użytkowania przebudowanego i rozbudowanego budynku, nie legitymując się ostateczną decyzją w tym przedmiocie. Fakt ten potwierdza materiał fotograficzny i reklamowy, a także oświadczenie skarżącego złożone w toku oględzin w dniu [...]r. Oględziny te wykazały, że zdjęcia z uroczystości weselnej wykonano w nowo wybudowanej części obiektu – sali tanecznej. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie negował ustaleń organu I instancji w tym zakresie, zarzucając bezpodstawne oparcie się na wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia [...]r., mocą którego warunkowo umorzono postępowanie karne o czyn z art. 91a Prawa budowlanego, który nie ma waloru wiążącego w zakresie popełnienia przestępstwa. Jednak trafnie wskazał organ II instancji, że orzeczenie to jedynie uzupełnia i potwierdza inne dowody, zebrane przez organy nadzoru budowlanego, a mianowicie materiał fotograficzny, reklamowy, oględziny i wreszcie oświadczenie skarżącego. W istocie spór dotyczy jedynie kwestii wielkości powierzchni użytkowanej części obiektu. Mianowicie, przedkładając kopie dziennika budowy skarżący wywodził, że użytkował jedynie część pomieszczeń restauracyjnych o pow. 404,19 m2, których cała powierzchnia wynosiła 511,01 m2. Z jego wyjaśnień wynika też, że w budynku znajdują się takie pomieszczenia o innym przeznaczeniu, a mianowicie o funkcji mieszkalnej oraz garaż. Skarżący utrzymywał, że w spornym okresie nie było możliwe użytkowanie całego obiektu, gdyż trwały tam jeszcze roboty budowlane i wykończeniowe. Stąd też jego zdaniem kara pieniężna winna być pomniejszona do faktycznie użytkowanej powierzchni budynku. Odnosząc się do tej kwestii, wskazać przyjdzie, że w świetle art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, każdy obiekt wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli ma to nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Oznacza to, że nie ma to znaczenia dla wymierzenia kary z mocy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sankcji tej podlega inwestor, który bez wymaganego pozwolenia przystąpił do użytkowania całego obiektu, bądź też jedynie jego części, co jednoznacznie wynika z treści tego przepisu. Do kary tej stosuje się zaś odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zatem kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), która wynosi 500 zł (ust. 2), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w), które to współczynniki określa załącznik do ustawy (ust. 3). Tymczasem załącznik ten, gdy idzie o kat. XVII (budynki handlu, gastronomii, usług), różnicuje współczynnik obiektu w zależności od kubatury w m3, z tym że w przypadku kubatury równej bądź mniejszej od 2.500 m3, współczynnik ten zawsze wynosi 1,0. Dla wyliczenia kary nieistotna jest zatem powierzchnia, lecz kubatura obiektu. Co więcej, w świetle art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Oznacza to, że gdyby w niniejszej sprawie stwierdzono samowolne użytkowanie innych części obiektu, jak pomieszczenia mieszkalne i garaż, to kary za poszczególne części obiektu podlegałyby sumowaniu, co jedynie potwierdza rozumowanie, że przesłanką wymierzenia kary jest użytkowanie chociażby części obiektu, a nie ma to znaczenia dla wysokości kary od określonej kategorii, do której obiekt ten jest zakwalifikowany. Nadto skarżący ferując zarzuty naruszenia jego gwarancji procesowych nie przywołał żadnej argumentacji na ich poparcie, zaś działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się uchybienia regułom procedury administracyjnej. Podkreślić należy, że pouczenie o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zawarto w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wreszcie, zasadnie organ II instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 19/06, przesądzający o legalności przepisu, stanowiącego o nałożeniu kary z tego tytułu. Ustawa nie pozwala zaś na działanie na zasadzie uznania administracyjnego. Skoro sądowa kontrola administracji sprawowana jest w aspekcie legalności, brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW