II SA/Gl 1226/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych Oddala skargę Pismem z dnia 20 maja 2021 r. Burmistrz Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami przez P. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A." z siedzibą w K. Dotyczyło to braku złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach- za rok 2018. Strona przyznała, że faktycznie to sprawozdanie nie zostało złożone, gdyż nie miała świadomości takiego obowiązku. Sprawozdanie to, z ponad dwuletnim opóźnieniem, zostało jednak złożone. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji wymierzył stronie karę pieniężną za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za rok 2018" w wysokości 36 500,00 zł. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Podkreślił, że niezłożenie sprawozdania nie wynikało z jego dobrej woli, ale przeoczenia. Ilość składanych przez niego sprawozdań jest znaczna. Podkreślił, że jest mikroprzedsiębiorcą i nie stać go na zatrudnienie innych osób w celu pomocy w związku z realizacją wszystkich obowiązków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 9nb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. W myśl postanowień ust. 2 ww. artykułu sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Zgodnie z brzmieniem art. 9xaa pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary te nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz łub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce położenia punktu zbierania odpadów komunalnych, stanowiących frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Jako, że strona nie złożyła wymaganego sprawozdania zasadne było nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy bardzo szeroko odniósł się również do kwestii możliwości zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. Przyjął, że w realiach przedmiotowej sprawy znajdą zastosowanie przepisy tego działu w zakresie dotyczącym odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Brak jest bowiem w tym zakresie regulacji zarówno w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, waga naruszenia prawa polegającego na przekazaniu po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta K. za rok 2018 r. nie jest znikoma. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu zarzucił SKO w Katowicach naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych stanowiących frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za rok 2018, 2) art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn oraz okoliczności w oparciu, o które organ uznał, że waga naruszenia polegającego na złożeniu po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych stanowiących frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła nie jest znikoma, lecz ciężar naruszenia jest znaczny; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że delikt, którego dopuścił się skarżący został popełniony "po raz kolejny" podczas gdy był to jeden delikt o charakterze ciągłym, obejmujący swym zakresem okres od 2018 r. do 2020 r., a jedynie samo podstępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej zostało wszczęte odrębnie w stosunku do każdego w ww. lat. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnie rozstrzyganej sprawie konieczne jest rozpatrzenie dwóch kwestii. Pierwsza dotyczy tego, czy zaistniały przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Druga dotyczy ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie przepisów działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 9nb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888) "podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, oraz podmiotu zbierającego odpady komunalne przyjmującego odpady komunalne od innego zbierającego odpady komunalne, jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Sprawozdanie to jest przekazywane (ust. 2) wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Ustawodawca przewidział również ściśle określone sankcje za niewykonanie tego obowiązku. Otóż zgodnie z art. 9xxa ust.1 pkt 2 ustawy "podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje [...] po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni". Przepisy powyższe są jasne i nie wymagają dokonywania jakiejkolwiek wykładni poza językową. Bardzo ściśle została w nich określona przesłanka kary oraz jej wysokość. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że została spełniona przesłanka wymierzenia kary. Sprawozdanie za 2018 r. zostało przez skarżącego złożone dopiero w 2021 r. Okoliczność ta nie jest sporna. Wysokość kary też nie budzi wątpliwości. Wyliczono ją poprzez pomnożenie stawki kary (100 zł) poprzez liczbę dni (365). Trafnie uznały organy administracji, że w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary, w przypadku sankcji o której mowa w art. 9xxa ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189 f. § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W rozstrzyganej sprawie należy rozważyć zastosowanie pierwszej ze wspomnianych przesłanek, czyli znikomości wagi naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że przy ocenie tego stanu należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Podejście takie nie zmienia jednak charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji. Kary pieniężne w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi zostały wprowadzone jako odpowiedź na naganne praktyki przedsiębiorców polegające na podawaniu nieprawdziwych informacji dotyczących ilości zebranych i przekazanych do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W wyniku tego cały system gospodarowania odpadami w Polsce nie mógł funkcjonować prawidłowo. Z jednej strony właściciele nieruchomości nie realizowali swych obowiązków, w wyniku czego występowały nagminnie przypadki pozbywania się odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Z drugiej strony gminy nie posiadały pełnej wiedzy dotyczącej tej problematyki, co utrudniało realizację ich zadań. Kary pieniężne w gospodarowaniu odpadami, co przyznaje Sąd, są bardzo restrykcyjne. Ale należy mieć świadomość, iż są one nakładane na podmioty profesjonalnie zajmujące się tą dziedziną gospodarki. Podmioty te podejmując taki rodzaj działalności muszą mieć świadomość zakresu obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym, jakie na nich spoczywają. Nie zasługuje tu na uwzględnienie argumentacja dotycząca braku świadomości istnienia jakiegoś obowiązku. Dodatkowo warto zwrócić uwagę na inny aspekt rozpatrywanej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że charakter kar w zakresie braku wykonania obowiązku sprawozdawczego regulowanego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyłącza możliwość wystąpienia przesłanki "znikomości wagi czynu". Jak stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia z dnia 6 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Go 752/18 – za CBOSA)"jeśli każdy dzień przekroczenia jest odrębnym deliktem administracyjnym karanym ściśle określoną co do wysokości karą, to z istoty takiej konstrukcji nie jest możliwa ocena wagi naruszenia prawa. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłyby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Takiej delegalizacji przepisu nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy". Nie ma racji skarżący, że w rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły kwestii znikomości wagi naruszenia prawa. Przez rok nie realizował on swoich obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami. Co ważne, kara taka byłaby wymierzona również, gdyby w danym roku nie zebrał w ogóle odpadów. Taki jest charakter regulacji w zakresie sprawozdawczości gospodarowania odpadami komunalnymi oraz kar pieniężnych za brak wykonania tego obowiązku. Warto wreszcie zwrócić uwagę, że ilość odpadów zebrana przez skarżącego nie jest "znikoma". Jak wynika ze złożonego sprawozdania zebrał on w 2018 r. łącznie prawie 12,5 Mg odpadów komunalnych. Sąd przyznaje, że SKO w Katowicach błędnie podało w uzasadnieniu, iż nie jest to pierwszy delikt administracyjny skarżącego w tym zakresie. Nie ma to jednak wpływu na treść rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.