II SA/Gl 1227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W dniach od [...] r. do [...] r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Katowicach przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy "A", odbytą za zgodą przedsiębiorcy w siedzibie organu kontrolującego. Kontrola odbyła się na podstawie upoważnienia Śląskiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] r. i była poprzedzona zawiadomieniem przedsiębiorcy o zamiarze jej podjęcia, doręczonym w dniu [...] r. Kontrolą zostały objęte regulacje związane z wykonywaniem przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.2017.2200 t.j. z późn. zm., dalej: u.t.d.) oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy, a także przestrzegania przez przedsiębiorcę regulacji czasu pracy kierowców i przepisów dotyczących urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W ramach prowadzonej kontroli stwierdzono szereg uchybień dotyczących przestrzegania wzmiankowanych przepisów. Dotyczyły one: niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie, co dotyczyło pojazdu [...] marki [...] (naruszenie lp.1.4 załącznika nr 3 u.t.d.); nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, co dotyczyło dwóch wykresówek pojazdu [...] za dwa dni, danych cyfrowych z karty kierowców wykonujących przejazdy pojazdami: [...] za pięć dni i [...] za trzy dni, danych cyfrowych z pojazdu [...] za sześć dni i danych cyfrowych z karty kierowcy pana O.P. za jeden dzień - reasumując, nie okazano danych z kart kierowców oraz tachografu cyfrowego oraz wykresówek z łącznie siedemnastu dni (naruszenie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.); braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów miejsca lub daty końcowej wykresówki, co dotyczyło pięciu wpisów daty końcowej używania wykresówki na wykresówkach O.P. (naruszenie lp. 6.3.6. załącznika nr 3 do u.t.d.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zgodnie z ustaleniami kontroli z dnia [...] r. i wynikiem postępowania administracyjnego w sprawie nałożył na "A" karę pieniężną w wysokości 9.550 zł, na co składało się: kara pieniężna w kwocie 800 zł za naruszenie lp. 1.4 załącznika nr 3 u.t.d.; kara pieniężna w kwocie 8.500 zł za naruszenie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 u.t.d.; kara pieniężna w kwocie 250 zł za naruszenie lp. 6.3.6 załącznika nr 3 u.t.d. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu [...] r. "A". Zarzuciła, że podstawą ukarania karą 8.500 zł za delikt administracyjny wskazany pod lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. było niepoparte dowodami przypuszczenie, że zarejestrowanie sygnału z urządzenia Viabox oznacza wykonywanie przejazdu polegającego rejestracji za pomocą tachografu, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę, niezrozumiałe uzasadnienie skarżonej decyzji, naruszenie zasady obiektywizmu, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności i legalizmu oraz niezastosowanie art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2004.173.1808 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż zarzuty strony podniesione w odwołaniu są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Stwierdził również, że kary pieniężne zostały nałożone zasadnie. Uznał nadto, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów egzoneracyjnych z art. 92b i 92c u.t.d. Skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego złożyła "A". Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z dnia [...] r. lub też alternatywnie stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć, zarzuciła: naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez całkowicie niejasne określenie w jej sentencji nazwy organu, którego decyzja została utrzymana w mocy, co powoduje brak pewności strony co do swojej sytuacji prawnej, naruszenie art. 7, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez prawdopodobnie nieistniejący formalnie organ, co także rzutuje na brak pewności strony w zakresie jej sytuacji prawnej, naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nałożenie kary w wysokości łącznej 8.500 zł za delikt administracyjny wskazany pod lp. 6.3.6 załącznika nr 3 do u.t.d. przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy przywołaniem jako podstawy ukarania niepopartego dowodami przypuszczenia, że zarejestrowanie sygnały z urządzenia Viabox pod bramką Viatoll oznacza wykonywanie przejazdu podlegającego rejestracji za pomocą tachografu, - naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. i art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o szczątkowo zebrany materiał dowodowy, naruszenie zasady obiektywizmu poprzez oparcie skarżonego rozstrzygnięcia na wskazaniach przyrządów niepoddanych żadnemu urzędowemu nadzorowi w postaci legalizacji, homologacji bądź zatwierdzenia typu, a także niepoddanych kontroli okresowej w kontekście wskazywanego czasu, naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności i zasady legalizmu, poprzez pozbawione podstaw w obowiązujących przepisach wykorzystanie jako dowodu w sprawie zapisów bramownic Viatoll, naruszenie art. 77 ust. 6 u.s.d.g. poprzez niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi sprecyzowano podniesione zarzuty. Strona wskazała, że występuje różnica pomiędzy nazwą organu, którego rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji zostało zaskarżone, a nazwą organu, którego decyzję utrzymał w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego. Decyzja z dnia 12 czerwca 2017 r. została wydana przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach, natomiast organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Strona dodała, że z informacji uzyskanych z Biuletynu Informacji Publicznej wynika, iż organ o nazwie Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach nie istnieje, a oficjalna nazwa organu Inspekcji Transportu Drogowego na poziomie województwa śląskiego to Śląski Inspektor Transportu Drogowego. W związku z powyższym strona stanęła na stanowisku, że organ odwoławczy utrzymał w mocy inną decyzję niż ta, która została przez stronę uprzednio zaskarżona. W ocenie strony dodanie do nazwy organu elementu w istocie ją zmieniającego, powoduje zmiany merytoryczne w rozstrzygnięciu i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z najsilniejszą krytyką strony spotkał się fakt nałożenia kary za naruszenie wskazane pod l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, na podstawie dowodu w postaci zarejestrowaniu urządzenia Viabox na bramownicach systemu Viatoll. Strona podniosła, że w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podnosiła, że wykonywała jedynie przejazdy wyłączone spod obowiązku rejestracji za pomocą tachografów. Podała, że ujęte w decyzji jazdy odbywane były w związku z próbami drogowymi realizowanymi w ramach napraw pojazdów, na dowód czego dołączyła fakturę za części zamienne i materiały eksploatacyjne. W związku z powyższym nieuprawnione jest jej zdaniem wnioskowanie, że przejazd pojazdu po drodze publicznej stwierdzony na podstawie wymienionych odczytów Viabox/Viatoll rodzi konsekwencje w postaci konieczności rejestracji tachografem. W dalszej części strona przedstawiła polemikę z wywodem organu odwoławczego, że faktura za części i materiały nie potwierdza faktu wymiany części, a jedynie ich zakup. Kwestionując pozytywną ocenę organów obu instancji co do możliwości czynienia ustaleń w sprawie na podstawie wskazań bramownic Viatoll, strona podniosła, że nie są to przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, nie przechodzą legalizacji ponownej, pierwotnej ani sprawdzania okresowego, co uniemożliwia czynienie ustaleń o zaistnieniu prawnie relewantnego zdarzenia na podstawie zapisu tychże bramownic. Przeciwne działanie, zaistniałe w niniejszej sprawie, narusza w ocenie strony zasadę obiektywizmu. W dalszej kolejności strona zanegowała w ogólności możliwość skorzystania przez organy administracji w ramach przedmiotowego postępowania ze wskazań bramownic systemu Viatoll, których podstawowe zastosowanie związane jest z wnoszeniem opłaty elektronicznej za przejazd siecią dróg objętych obowiązkiem jej wniesienia. W jej ocenie nie uprawnia do tego żaden przepis prawa, w związku z czym organy administracji przekroczyły ich uprawnienia. Powoduje to według strony, że zastosowanie winna znaleźć norma art. 77 ust. 6 u.s.d.g., zgodnie z którą dowody przeprowadzone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Na końcu strona zarzuciła, że kontrola przedsiębiorcy zakończyła się w dniu [...] r. doręczeniem protokołu, w którym wskazano sześć przypadków naruszenia l.p. 6.3.7. oraz pięć przypadków naruszenia l.p. 6.3.6. załącznika nr 3 do u.t.d. Jak podała strona, dopiero pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie nowego naruszenia, tj. l.p. 1.4. załącznika nr 3 u.t.d. i nowych przypadków naruszenia k.p. 6.3.7. tego załącznika. Zdaniem strony oznacza to, że pomiędzy [...] r. a [...] r. wszczęto następną kontrolę, która doprowadziła do stwierdzenia nowych naruszeń, która to kontrola została przeprowadzona w sposób formalnie nieprawidłowy. W związku z powyższym w ocenie strony ustalenia drugiej kontroli zgodnie z przywołanym, art. 77 ust. 6 u.s.d.g., nie mogą być podstawą do nałożenia kary administracyjnej. Odpowiadając na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zaprzeczył, by naruszenie nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu zostało stwierdzone tylko na podstawie zarejestrowanego sygnału z urządzenia Viabox przez bramownicę. Naruszenie to zostało bowiem stwierdzone po dokonaniu analizy danych z kart kierowców, tachografów zainstalowanych w pojazdach strony oraz danych z bramownic systemu elektronicznego poboru opłat. Na podstawie wymienionych dowodów organ stwierdził, iż okazane do kontroli oświadczenia dotyczące poruszania się pojazdów strony wyłącznie poza drogami publicznymi są w spornych okresach niewiarygodne. Pojazdy skarżącej poruszały się bowiem po drogach publicznych, natomiast tachograf rejestrował w spornych okresach jazdę z wyjętą kartą kierowcy. Ponadto organ zważył, że w przedmiotowej sprawie wypełniono obowiązki wynikające z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zgromadzono dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustaleń dokonano w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego. Organ stwierdził, że podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron. Zdaniem organu zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. W ocenie organu brak podstaw do uznania argumentów strony wskazujących na naruszenie prawa procesowego i wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego. Organ wskazał także, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, co niewątpliwie (wbrew twierdzeniom strony) wynika wprost z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.1369 t.j. z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przywołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania tego aktu, nie rozstrzygając przy tym pod kątem słuszności, czy też celowości i nie kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpatrując sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zarzut dotyczący różnicy pomiędzy nazwą organu, który w dniu [...] r. wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji ("Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach"), a nazwą, którą posłużył się organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. ("Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego"), jest oczywiście niezasadny. Dodanie bądź brak wyróżnika "w Katowicach", stanowiącego określenie siedziby organu, nie świadczy o tym, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, na którą to przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powołała się strona. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w komentowanym przepisie oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Nie ulega wątpliwości, że dodatkowe opatrzenie nazwy organu wydającego decyzję miejscowością stanowiącą jego siedzibę, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Dodać należy, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez pracownika organu, działającego z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (bez dodania wyróżnika "w Katowicach"), co strona w swym wywodzie pominęła. Odnosząc się do zarzutów związanych z oparciem przez organ ustaleń faktycznych na danych z systemu Viatoll wskazać należy, że uwzględnienie tych danych jest w pełni dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2016 r., II SA/G1 337/16). Możliwość współdziałania Inspekcji Transportu Drogowego z zarządcami dróg m.in. w zakresie wykroczeń dokonywanych w zakresie transportu drogowego lub w związku z tym transportem wynika też wprost z treści art. 67 ust. 1 u.t.d. Z kolei przedstawiona przez stronę Faktura za części zamienne i materiały eksploatacyjne nie może udowadniać twierdzenia, że odnotowane w systemie Viatoll przejazdy wykonywane były w ramach napraw pojazdów, w związku z czym nie podlegały rejestracji tachografem. Organy trafnie stwierdziły, że faktura udowadnia jedynie zakup części i materiałów, nie dostarcza natomiast dowodów na okoliczność tego, czy, kiedy i jakie pojazdy były naprawiane. Zwraca także uwagę, że strona nie zaoferowała żadnych innych dowodów na poparcie swoich twierdzeń w tym zakresie, które miały zresztą ogólnikowy charakter. Zgodzić należy się z twierdzeniem, że doświadczenie życiowe wskazuje, iż rutynowe naprawy z zastosowaniem części i materiałów, których zakup udokumentowano przedstawioną fakturą, nie wymagają prób drogowych. W odróżnieniu od argumentów strony, mających wyłącznie polemiczny charakter, dokonana przez organy ocena znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jest spójna i logiczna, co wobec braku dowodów mogących ją skutecznie podważyć powoduje, że nie można dokonanych ustaleń uznać za nieprawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w świetle treści decyzji organów obu instancji nie można podzielić stanowiska skarżącej jakoby ustalenia organów co do wykonywania transportu po drogach publicznych były oparte wyłącznie na danych z systemu Viatoll. Biorąc pod uwagę powyższe, organy trafnie podjęły decyzję o nieuwzględnieniu wniosku dowodowego strony dotyczącego przesłuchania kierowców na okoliczność odbywania przejazdów niepodlegających rejestracji tachografem. Na marginesie wskazać należy, że mała precyzyjność wniosku dowodowego w kontekście nieprzedstawienia żadnych innych dowodów wskazuje, że wniosek ten zmierzał do przedłużenia postępowania administracyjnego. Podzielić należy stanowisko organu, że niedopuszczalnym jest utożsamianie rozszerzenia zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego o nowe naruszenia z przeprowadzeniem drugiego postępowania kontrolnego w stosunku do strony. Organ trafnie stwierdził, że strona mylnie zinterpretowała przepisy dotyczące zakończenia kontroli protokołem, będącym urzędowym potwierdzeniem ustaleń poczynionych na etapie postępowania kontrolnego. O ile w tym znaczeniu protokół kończy kontrolę, to ustalenia w nim zawarte nie mogą stanowić ograniczenia w prowadzonym następnie w związku ze stwierdzonymi naruszeniami postępowaniu administracyjnym. Na etapie postępowania administracyjnego może dochodzić zarówno do stwierdzania innych naruszeń lub większej ich liczby, jak i możliwe jest stwierdzenie okoliczności uwalniających stronę od odpowiedzialności bądź nakazujących umorzenie postępowania. W tym znaczeniu postępowanie nie zakończyło się sporządzeniem protokołu kontroli, lecz wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie kary pieniężnej. W związku z powyższym, wobec niestwierdzenia powołanych przez stronę naruszeń prawa w zakresie kontroli przedsiębiorcy, nie mógł mieć zastosowania zakaz dowodowy przewidziany w art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Świadczy to o niezasadności chronologicznie ostatnich z podniesionych przez stronę zarzutów. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.