II SA/Gl 1229/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia 24 maja 2013r. J. P. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego. Starosta [...] dwukrotnie wydawał decyzje o pozwoleniu na budowę: z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...] oraz z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...], które następnie były przez Wojewody [...] decyzjami: z dnia [...] r. znak: [...] oraz z dnia [...]r. znak: [...] uchylane i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku orzeczeń organu II instancji, pierwotny wniosek inwestora został ograniczony wyłącznie do przebudowy istniejącego pawilonu handlowego, który stanowi część (około 50%) jednego konstrukcyjnie obiektu położonego na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach oznaczonych numerami: 1 i 2. Działki te powstały w wyniku geodezyjnego podziału dokonanego po wybudowaniu obiektu. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonanie ekspertyzy stanu technicznego pawilonu handlowego oraz możliwości budowy ściany oddzielenia pożarowego w granicy z budynkiem usługowym sąsiada, nadto wykonania inwentaryzacji budynku stwierdzającej stan jego bezpieczeństwa oraz uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie przedstawienia rysunkowego i opisowego sposobu rozwiązania budowy przygranicznej ściany oddzielenia pożarowego. Po przedłożeniu przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 82 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 1409, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia J. P. na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowa istniejącego pawilonu handlowego w miejscowości K., przy ul. [...], na działce nr ewid. 1. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że inwestor złożył wniosek zawierający projekt budowlany wraz z oświadczeniem projektanta o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nadto oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców z zakresu BHP i sanitarnohigienicznego. W ocenie organu planowane roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę, gdyż nie mają na celu zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do wniosków stron organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie przez D. J. wniosku o sprostowanie wpisu w rejestrze budynków. Również jako zbędne uznał przeprowadzenie oględzin budynku w sytuacji, gdy dysponował kompletem dokumentacji w tym techniczno-budowlanej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. J., reprezentowany przez radcę prawnego M. Ł. oraz wspólne odwołanie wniosły J. J. i B. M.(przy czym odwołanie J. J. wpłynęło po terminie i jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji zostanie załatwione w odrębnym trybie) Odwołujący się zarzucili organowi nieuwzględnienie ich wniosku o przeprowadzenie oględzin oraz o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Nadto podnieśli, iż wybudowanie ściany przeciwpożarowej wykracza poza definicję przebudowy, wskazując przy tym na szereg nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w tym brak obliczeń statyczno - wytrzymałościowych. Zdaniem odwołujących się, realizacja przedmiotowego zamierzenia, z uwagi na to, że pawilon handlowy inwestora i pawilon na sąsiedniej działce stanowią jeden konstrukcyjny obiekt, może doprowadzić do niestateczności a tym samym do katastrofy budowlanej. Zakwestionowali również celowość budowy ściany oddzielenia pożarowego w linii geodezyjnej granicy dzielącej budynek na dwie części. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dokonując oceny przedstawionego projektu budowlanego pod kątem wymagań określonych w art. 35 ust. 1. Prawa budowlanego, stwierdził, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. w gminie R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Podzielił również stanowisko organu I instancji, że przedłożony projekt dotyczy przebudowy istniejącego pawilonu handlowego, bowiem charakterystyczne parametry obiektu pozostaną bez zmian, zaś wykonanie zaplanowanych robót budowlanych ma doprowadzić do zmiana parametrów użytkowych - powiększenie liczby pomieszczeń oraz technicznych - odporność przeciwpożarowa, poprzez wybudowanie ściany oddzielenia pożarowego w granicy działki inwestora z działką sąsiednią nr 2. W ocenie organu celowość budowy tej ściany jest oczywista w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które nakazują aby budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki posiadał od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w tym rozporządzeniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących projektu budowlanego wyjaśnił, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji. Natomiast jest zobowiązany do zbadania kompletności projektu, a ten, po uzupełnieniu o ekspertyzę techniczną oraz stosowne rysunki i opis dotyczący wykonania robót budowlanych przy ścianie oddzielenia pożarowego, jest kompletny. Wskazał również, że z treści przedłożonej ekspertyzy jednoznacznie wynika, iż budowa ściany przeciwpożarowej nie zagraża bezpieczeństwu całego budynku i nie spowoduje katastrofy budowlanej. Nadto całkowitą odpowiedzialność za bezpieczeństwo konstrukcyjne przebudowywanego obiektu spoczywa na wykonawcy projektu oraz na kierowniku budowy. Zdaniem organu brak jest również podstaw do kwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem zgodnie z przedłożonym przez J. P. - aktem notarialnym z dnia [...] r. - bezsprzeczne jest, iż zakupiła nieruchomość o nr ewid. 1, której częścią składową jest budynek pawilonu sklepowego. Wskazał również, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdza oświadczenie złożone przez projektanta, posiadającego wymagane prawem uprawnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł D. J. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 82 Prawa budowlanego oraz art. 195 – 221 Kodeksu cywilnego. Nadto obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając zarzuty skargi wskazał, że inwestor nie posiada samodzielnego tytułu prawnego do budynku a zapis w akcie notarialnym nie jest precyzyjny. Podniósł również, że organy nie zawiesiły postępowania pomimo, iż rozpoznanie wniosku o sprostowanie wpisu w rejestrze budynków było zagadnieniem wstępnym. Nie uwzględniły również wniosku o przeprowadzenie oględzin celem definitywnego usunięcia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego. Stwierdził, że w jego ocenie wniosek inwestora był niekompletny ponieważ nie zawierał informacji określającej cel inwestycji, a zainicjowane postepowanie miało na celu obejście prawa i zniesienie istniejącej współwłasności budynku z pominięciem postepowania cywilnego. Powtórzył również argumentację dotyczącą zagrożenia katastrofą budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 30 października 2014r. uczestniczka postępowania J. P. poinformowała, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w całości, nadto przedłożyła uwierzytelnione kserokopie postanowienia PINB w C. z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego pawilonu handlowego oraz kserokopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie połączenia budynków zlokalizowanych na działkach o nr: 2 i 1 w jeden budynek i wykazania w nim lokalu handlowego. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w treści skargi dodatkowo akcentując, że przedmiotowy budynek pomimo, że jest położony na dwóch działkach, stanowi jeden obiekt budowlany. Zaprzeczył również twierdzeniom uczestniczki postępowania, że roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] r. zostały zakończone, na dowód czego przedłożył postanowienie PINB w C. z dnia [...] r. o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego pawilonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę istniejącego pawilonu handlowego. Na wstępie wskazać należy, że przepisy art. 28, art. 32 ust. 1-4a, art. 33 ust. 1-3, art. 34 ust. 1-4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określają katalog warunków, jakie powinien spełnić inwestor aby uzyskać tego rodzaju decyzję. Przed jej wydaniem szczegółowemu sprawdzeniu przez organ podlega, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, projekt budowlany pod względem kompletności i wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, z wymaganiami ochrony środowiska, jak również projekt zagospodarowania działki lub terenu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Konstrukcja przepisów prawa materialnego wskazuje, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego; przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to zresztą wprost z treści art. 35 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2581/11, LEX nr 1145619). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenie i decyzję wymienione w cyt. wyżej art. 32 ust. 4 ustawy (pkt 1-3). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 ustawy przedkładając wraz z wnioskiem cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja planowana jest do realizacji na terenie na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miejscowości K. w gminie R., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Ponadto nie ulega wątpliwości, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej dokonał sprawdzeń w zakresie określonym w tym przepisie, stwierdzając następnie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami wyżej wskazanego planu. Przebudowa dotyczy budynku zlokalizowanego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 4Up – obiekty użyteczności publicznej o funkcjach usługowych: teren usług handlu. Jednocześnie przebudowa nie wpłynie na zmianę przeznaczenia podstawowego i funkcji użytkowej istniejącego już obiektu. Ponadto, co wynika z akt sprawy, projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (a którzy dołączyli oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny, zawiera niezbędne uzgodnienia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Stwierdzić zatem należy, że w takiej sytuacji, tj. wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy, organ, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy, nie mógł odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie. Jak już wyżej wskazano, powołany przepis, nie dopuszcza żadnej uznaniowości, ani też możliwości wprowadzenia jakichkolwiek dalszych warunków, od których spełnienia zależałoby wydanie takiego pozwolenia. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt b ustawy obiekt wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, zapewniając między innymi spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Jak słusznie wskazał Wojewoda w kwestionowanej decyzji, zaprojektowanie i wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodne jest z przepisami techniczno-budowlanymi, które nakazują aby budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki posiadał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności określonej w tych przepisach. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - zostały przez inwestora spełnione. Wbrew twierdzeniom skargi inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a postanowienia przedłożonego w toku postępowania aktu notarialnego, w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości. Zgodnie z tym dokumentem inwestor nabył nieruchomość oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym 1 a częścią składową przedmiotowej nieruchomości jest budynek pawilonu sklepowego o numerze 1, blaszano-murowany, kryty blachą. Zatem należy przyjąć, że ta część budynku, która znajduje się na działce inwestora stanowi samodzielny obiekt budowlany. Stwierdzić należy również, że żaden z przepisów prawa budowlanego nie nakłada na inwestora występującego o pozwolenie na przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, obowiązku wskazania celu takiej inwestycji. Niewątpliwie miałoby to znaczenie w przypadku zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, jednakże z treści złożonego przez inwestora wniosku taki zamiar nie wynika. Sąd podzielił również stanowisko organów, że zakres prac objętych wnioskiem należało zakwalifikować jako przebudowę. Zgodnie z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z projektu zaplanowane roboty budowlane mają na celu zmianę parametrów użytkowych poprzez zwiększenie liczby pomieszczeń oraz parametrów technicznych poprzez wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego spowodowania zagrożenia katastrofą budowlaną wskazać należy, że z treści ekspertyzy technicznej wynika, że planowany zakres robót nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa całego budynku i nie spowoduje katastrofy budowlanej, gdyż konstrukcja stalowa budynku pozostaje nienaruszona podczas projektowanych robót. Nie zmienia tego faktu również postanowienie PINB o wstrzymaniu prowadzonych robót, bowiem przyczyną ich wstrzymania było istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na przebudowę. Zatem należy przyjąć, że realizacja inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem nie będzie zagrażać bezpieczeństwu budynku. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że złożenie przez niego wniosku o sprostowanie wpisu w rejestrze budynków stanowiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie toczącego się postepowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę. Dokumentem potwierdzającym kto jest właścicielem nieruchomości a tym samym posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niewątpliwie jest umowa przeniesienia własności zawarta w formie aktu notarialnego. Taki walor posiada również wpis do księgi wieczystej, który wprawdzie ma charakter deklaratywny ale jest zarazem obowiązkowy i ze względu na rękojmie wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi dowód, że określonemu podmiotowi przysługuje prawo własności. Dowodem prawa własności mogą być również orzeczenia i ugody sądowe, których skutkiem jest nabycie prawa własności. Natomiast z całą pewnością dowodem takim nie jest wpis do rejestru ewidencji gruntów i budynków, dlatego też toczące się w tym zakresie postępowanie nie miało żadnego wpływu na stwierdzenie faktu, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego przejawiającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie organ dysponował wszystkimi niezbędnymi danymi dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które organ zweryfikował w oparciu o przedłożony odpis aktu notarialnego. Nietrafny okazał się również zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ oględzin budynku. Jak wynika z treści art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, zatem ustawodawca pozostawił w tym zakresie organowi swobodę oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin, przy czym swoboda ta jest ograniczona tylko zasadą prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego dotyczące przedmiotowego budynku wbrew twierdzeniom skarżącego nie budziły wątpliwości organów, co wprost wynika z treści uzasadnień wydanych przez nie decyzji. Nadto organy uznały, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oględzin, wskazując przy tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (przebudowę) wydawana jest po przedłożeniu przez inwestora wymaganych przepisami prawa budowlanego dokumentów. Z powyższych względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), skargę oddalił.