II SA/Gl 1229/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 października 2015 r. P. i M. K. zam. w G. przy ul. [...] złożyli do Prezydenta Z. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia "budowa budynku handlowego wraz z budową niezbędnej infrastruktury drogowej i technicznej w Z. przy ul. [...]". Realizacja zamierzenia ma nastąpić na działkach o numerach ewidencyjnych 1, 2 i 3. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. do wniosku ustosunkowała się [A] sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w S., jako właściciel sąsiadującej nieruchomości. Zakwestionowała proponowany przez inwestorów układ komunikacyjny oraz to, że dla planowanego przedsięwzięcia przewidziano jedynie dwa miejsca parkingowe. Dodatkowym pismem z dnia 17 marca 2016 r. pełnomocnik spółki [A] podniósł konieczność ustalenia, na terenie działki, gdzie planowana jest inwestycja, nie występuje zanieczyszczenie gleby. W sprawie została wyznaczony obszar analizowany i przygotowana szczegółowa analiza funkcji cech i sposobu zagospodarowania terenu. Kolejnym pismem z dnia 16 maja 2016 r. pełnomocnik spółki [A] zakwestionował sposób ustalenia przez organ odległości inwestycji od drogi publicznej. W jego ocenie, droga publiczna obejmuje również chodnik, zatem odległość (8 m) powinna być liczona właśnie od krawędzi chodnika. Po uprzednim przygotowaniu projektu decyzji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Z. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka [A] działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła Prezydentowi Z.: - naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8, 11 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wskaźnika elewacji frontowej istniejącej zabudowy na każdej z działek objętej obszarem analizowanym – przez co niemożliwe jest ustalenie sposobu w jaki nastąpiło określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wskaźnika elewacji frontowej, - niewyjaśnienie z jakich względów organ administracji wyznaczając szerokość elewacji frontowej dopuścił odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym, - naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być wyznaczona na podstawie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych frontowych budynków na obszarze analizowanym a nie na podstawie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, - niewskazanie, jakie nieruchomości organ wskazał jako sąsiednie oraz niewskazanie w oparciu o te ustalenia wysokości elewacji frontowej jaką powinna mieć nowa zabudowa. W szczególności odwołująca się zakwestionowała niewskazanie w wynikach analizy nieruchomości wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków znajdujących się na działkach 4, 5 i 6 tj. budynków, ze względu na istnienie których w obszarze analizowanym organ dopuścił inną wysokość elewacji frontowej na działce obejmującej inwestycję (nr 1). - naruszenie przepisów o drogach publicznych poprzez ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 7 m od zewnętrznej krawędzi jedni drogi powiatowej – ul. [...] oraz od ul. [...], - nieobjęcie obszarem analizowanym działki 7 znajdującej w odległości mniejszej niż 50 m od działki objętej wnioskiem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, iż analiza urbanistyczna ostała przeprowadzona prawidłowo a ustalone warunki zabudowy odpowiadają jej wynikom. Wskazało, że pojęcie "działka sąsiednia" wcale nie musi oznaczać, iż jest to działka bezpośrednio sąsiadująca. W tym zakresie powołało się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 października 2014 r. o sygnaturze II SA/Gl 495/14. Ustalenie wysokości elewacji frontowej w sprawie nastąpiło prawidłowo. Na obszarze analizowanym występują obiekty o wysokości od jednego do kilkunastu pięter. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut braku uwzględnienia wskaźników wszystkich działek w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia linii zabudowy organ II instancji wskazał zaś, iż dopuszczalne są odstępstwa linii zabudowy jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła spółka [A] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zasadzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji organu II instancji zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie warunków zabudowy niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości mniejszej niż 8 m (ponad 7 m) od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej. Okoliczności te zostały powtórzone również w kilku kolejnych zarzutach podniesionych w skardze, przy czym są one identyczne, 2) brak uwzględniania w wydanej decyzji stanowiska Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta Z. w zakresie w jakim Wydział ten wskazał na konieczność ustalenia linii zabudowy w odległości 8 metrów od krawędzi drogi publicznej, 3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie w jakiej rzeczywiście odległości od krawędzi drogi drogi publicznej przebiega linii zabudowy wyznaczona przez budynek przy ul. [...] na działkach 8 i nr 9 i nieustalenie, że wyznaczona w decyzji linia zabudowy przebiega w odległości mniejszej niż 8 metrów od krawędzi drogi, 4) naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie nakładają na organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązku wskazania w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów dotyczących wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy dla każdej działki objętej obszarem analizowanym, 5) naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieobjęcie obszarem analizowanym działki nr 7, która to działka znajduje się w odległości mniejszej niż 50 metrów od działki będącej przedmiotem postępowania, 6) naruszenie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że fakt sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez urbanistę zwalnia od obowiązku podania w wynikach analizy sposobu obliczania wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej na działkach objętych obszarem analizowanym, 7) naruszenie art. 138 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Analizując akta administracyjne oraz podjęte przez w sprawie decyzje skład orzekający uznaje, że zasadne było określenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem P. i M. K. a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw. Pierwszy z zarzutów skarżącej dotyczy naruszenia 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) i § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie warunków zabudowy niezgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości mniejszej niż 8 m (ponad 7 m) od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej (zarzuty oznaczone cyframi 1-3). Faktycznie, w świetle wyżej powołanych przepisów obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8m. Reguła ta odnosi się zatem do linii zabudowy. Jednakże zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio". Wydając pozwolenie na budowę przy ustaleniu linii zabudowy w odległości mniejszej niż określona w przepisach konieczne będzie zatem uzyskanie zgody zarządcy drogi. Sąd zwraca jednak uwagę, iż organ ustalający warunki zabudowy, czyli Prezydent Z. jest zarządcą drogi powiatowej. Należy przyjąć więc, że ustalając powyższy parametr w decyzji o warunkach zabudowy wyraził jednocześnie zgodę na odstępstwo, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, iż to ten sam organ będzie wydawał pozwolenie na budowę. Za niezasadny skład orzekający uznaje również zarzut naruszenia naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie nakładają na organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązku wskazania w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów dotyczących wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy dla każdej działki objętej obszarem analizowanym (zarzut oznaczony cyfrą 4). Jak wynika z akt administracyjnych w sprawie została przeprowadzona szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów dotyczących wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy. Na stronach 20, 20a, 20b i 20c akt administracyjnych znajduje się inwentaryzacja przedmiotowych parametrów a następnie ich analiza. W kontekście tego za niezasadny Sąd uznaje również zarzut nieobjęcia obszarem analizowanym działki nr 7 (zarzut oznaczony cyfrą 5). Zgodnie z wytyczonym obszarem analizowanym (mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji) narożnik działki 7 znajduje się pobliżu przedmiotowego obszaru, ale w nim się nie zawiera. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, iż organy administracji w sprawie orzekły w sposób zgodny z prawem. Nie można im zarzucić naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że fakt sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez urbanistę zwalnia od obowiązku podania w wynikach analizy sposobu obliczania wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej na działkach objętych obszarem analizowanym. Świadczy o tym zgromadzony materiał dowodowy. Nie doszło więc do naruszenia art. 138 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.