II SA/Gl 123/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Bogucka Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. Decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. Nr [...] (znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm., obecnie Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 – zwanej dalej prawem budowlanym) zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. W. pozwolenia na rozbudowę i modernizację Zakładu Przetwórstwa Mięsnego "A" w miejscowości P. M. nr [...]. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że uwzględnia ona w całości wniosek inwestora, który dołączył do niego wymagane przepisami prawa dokumenty. Pismem z dnia [...] r. J. W. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Ż. o udzielenie informacji czy było wydane pozwolenie na wzniesienie obiektów budowlanych na działce nr [...] w P. M., a jeżeli tak to o doręczenie mu tego pozwolenia. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że zabudowania na tej działce znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości i swoje uprawnienie wywodzi z treści art. 28 kpa. W odpowiedzi na to pismo J.W. został poinformowany o wydaniu w/w pozwolenia na budowę z dnia [...] r. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. J. W. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotowym pozwoleniem na budowę stwierdzając, że bliższe uzasadnienie wniosku przedstawi po uzyskaniu odpisu decyzji, którą pozwolenie to było wydane, a której dotychczas nie otrzymał. Podał jednocześnie, że przysługiwał mu przymiot strony, gdyż rozbudowa zakładu B. W. narusza rażąco "sąsiedzki spokój" powodując zatrucie środowiska i hałas. Powołał się też na treść jego wcześniejszego, omówionego wyżej pisma z dnia [...] r. Wydaną z upoważnienia Starosty Ż. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. W., odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. W. pozwolenia na rozbudowę i modernizację istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego w P. M. nr [...]. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający art. 104 i art. 149 § 3 kpa. W jej uzasadnieniu stwierdził, że przed wydaniem pozwolenia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania zostało przeprowadzone postępowanie z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, które nie wniosły od tej decyzji odwołania. Obszar oddziaływania objętej pozwoleniem na budowę inwestycji nie obejmował nieruchomości J. W. Według sporządzonego dla tej inwestycji raportu jej oddziaływania na środowisko wszelkie uciążliwości z nią związane "mieściły się w obowiązujących normach". W odwołaniu od tej decyzji J. W. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem jego uzasadnionych interesów w rozumieniu art. 5 prawa budowlanego – w jego brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. Obiekty budowlane powinny być bowiem planowane i realizowane m.in. z zapewnieniem osobom trzecim ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody lub gleby. W następstwie zrealizowania spornej inwestycji doszło do obniżenia wartości jego nieruchomości gdyż powoduje ona uciążliwe immisje ograniczające jego prawo własności. Funkcjonowanie zakładu doprowadziło bowiem do zanieczyszczenia powietrza, zwiększenia hałasu i obniżenia poziomu wody w jego studni. Tym samym nie ulega jego zdaniem wątpliwości, że miał on przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na modernizację i rozbudowę masarni. Skoro w postępowaniu zakończonym tą decyzją bez swojej winy nie brał udziału, gdyż nie został o nim powiadomiony, to istniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawa do jego wznowienia. Jego zdaniem istniała też podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a to z tego względu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana przez Wójta Gminy Ś., na której oparto pozwolenie na budowę została uchylona przez SKO. Zarzucił nadto odwołujący się, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 kpa, gdyż przed jej podjęciem nie zapewniono mu w postępowaniu administracyjnym czynnego udziału. Wojewoda Ś. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w zw. z art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 2 i art. 83 ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że przed wydaniem objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji zostało przeprowadzone postępowanie mające zapewnić udział społeczeństwa zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm., zwanej dalej ustawą o dostępie do informacji o środowisku), w toku którego zainteresowane podmioty mogły zapoznać się z aktami sprawy, "uzyskać wyjaśnienia oraz składać wnioski i uwagi". Zamierzenie inwestycyjne B. W. uzyskało też akceptację Starosty Ż. zawartą w opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia [...] r. Dalej, odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda Ś. podał, że wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jako postępowanie nadzwyczajne, rządzi się ono swoistymi regułami, które wymagają ścisłego przestrzegania. Badanie merytorycznych przesłanek opisanych w art. 145 § 1 kpa może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania, do którego dochodzi gdy podanie o wznowienie spełnia wymogi formalne. Zachowanie warunków formalnych podlega wstępnemu badaniu, którego efektem jest postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Zgodnie z orzecznictwem NSA, m.in. wyrokiem z dnia 14.03.1998 r. sygn.akt II SA 122/98 (ONSA 1999/2/53) wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 kpa, może nastąpić tylko z trzech przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa; podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 kpa; w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 kpa. Badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym zarówno w art. 151 § 1 kpa, jak i w art. 151 § 2 tego kodeksu może zaś nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa, a więc po ustaleniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania. W przypadku odmowy wznowienia postępowania zgodnie z orzecznictwem NSA (np. wyrok SA/Gd 3467/95 z dnia 28.01.1997 r.) organ administracji nie jest uprawniony do badania innych przyczyn wznowieniowych niż podane we wniosku o wznowienie, ani też wnikania w istotę sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Byłoby to możliwe i konieczne dopiero w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. Biorąc po uwagę te ogólne rozważania zwrócił organ II instancji uwagę, że działka będąca własnością J. W. nie graniczy bezpośrednio z działką inwestorki i dlatego też organ pierwszej instancji trafnie zauważył, iż z tej właśnie przyczyny nie posiadał on przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. Projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją oraz projekt zagospodarowania działki wykonany został zgodnie z wymaganiami ustalonymi w decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w P. M. Działka nr [...] znajduje się poza terenem, który obejmuje inwestycja. Właściciel tej działki, która graniczy bezpośrednio z działką B. W. – M. P., brał czynny udział w postępowaniu. Natomiast działka wnioskodawcy J. W., graniczy dopiero pośrednio, poprzez działkę nr [...], z jedną tylko z działek inwestorki o nr [...]. Równocześnie z opinii Oddziału Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Starostwa Powiatowego w Ż. dla rozwiązań projektowych z raportem oddziaływania na środowisko znak: [...] wynika, że sporne przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe dla środowiska naturalnego oraz nie będzie stanowiło zagrożenia dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Ponadto obszar oddziaływania inwestycji nie obejmował działki będącej własnością odwołującego się. Według załączonego raportu oddziaływania na środowisko wszelkie uciążliwości związane z tym obiektem będą mieściły się w obowiązujących normach. W konsekwencji doszedł organ odwoławczy do przekonania, że do wznowienia postępowania doszłoby na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godziłoby bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Uzasadniona była zatem zdaniem Wojewody odmowa wznowienia przedmiotowego postępowania na żądanie J. W. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że nie zachodziła także zgłaszana przez odwołującego się podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a to z tego względu, iż decyzja SKO z dnia [...] r. uchylająca decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dotyczyła inwestycji objętej postępowaniem wznowieniowym, a zamierzenia inwestycyjnego M. P. na działce nr [...]. W skardze do sądu wniesionej na omówioną wyżej decyzję Wojewody Ś. o J.W. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Ż. jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego (prawa budowlanego) oraz procesowego (kpa) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu skargi powołując się na treść art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stwierdził, że niewątpliwie przysługiwał mu w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r. przymiot strony postępowania , a to z tego względu, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania objętej tą decyzją inwestycji. Z obowiązujących przepisów nie wynika przy tym, aby przymiot strony postępowania przysługiwał na gruncie przepisów prawa budowlanego tylko właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Decydujące znaczenie ma w tym względzie jego zdaniem obszar oddziaływania inwestycji, a właśnie w takim i to negatywnym obszarze oddziaływania jego działka się znajduje. Sporna inwestycja powoduje bowiem negatywne immisje naruszające jego prawo własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący powołując się na pismo Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. podtrzymał swoje twierdzenia, że objęty postępowaniem zakład przetwórstwa mięsnego negatywnie oddziaływuje na jego nieruchomość, co przesądza o tym, iż miał on przymiot strony postępowania w sprawie o pozwolenie na jego rozbudowę. Na rozprawie z dnia 3 listopada 2005 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania B. W. wniósł o oddalenie skargi przyłączając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.), naruszeniem art. 145 § 3 w zw. z § 1 i § 2 kpa. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Dopiero to postanowienie jak wynika z § 2 tego artykułu, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia. Z przepisu tego wynika zatem jednoznaczny wniosek, że przed wznowieniem postępowania w drodze postanowienia nie jest możliwe i dopuszczalne badanie, a w szczególności przesądzenie, że w sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przyczyn wznowienia, jeżeli na którąkolwiek z tych przyczyn wnioskodawca żądający wznowienia się powołuje. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący żądając wznowienia postępowania powołał się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj., że będąc stroną postępowania w którym zapadła objęta wnioskiem decyzja Starosty Ż. z dnia [...] r., bez swojej winy nie brał w nim udziału. Ustalenie zatem, czy istotnie w postępowaniu tym przysługiwał mu przymiot strony mogło nastąpić w świetle powyższych rozważań, dopiero po wznowieniu postępowania. Wynika to expressis verbis z art. 149 § 2 kpa. Dopiero po wznowieniu postępowania organ orzekający może przeprowadzić merytoryczną oceną materiału dowodowego zgodnie z regułami prawa procesowego i dokonać weryfikacji twierdzeń składającego wniosek o wznowienie, iż przysługiwał mu przymiot strony w objętym tym wnioskiem postępowaniu (zobacz w tym względzie B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 1990, strona 653 i 654 oraz przytoczony tam wyrok NSA z dnia 20.06.1991 r. IV SA 487/91 – ONSA 1991, Nr 2, poz. 50, a nadto wyroki NSA z dnia 22.10.1998 r. sygn. akt IV SA 116/98 – LEX nr 13747 i z dnia 14.06.1999 r. sygn.akt IV SA 2397/98 – LEX 47857). Skoro jak wskazano wyżej niedopuszczalna jest ocena przyczyn wznowienia postępowania (również odnośnie przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa) przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a w takiej sytuacji zapadły decyzje organów obu instancji, to podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy P.p.s.a. Decyzje te podlegałyby uchyleniu również z tego powodu, że zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu w niedostateczny sposób wyjaśniono czy rzeczywiście skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. W tym względzie ustalenia i rozważania zawarte w decyzjach organów obu instancji są zbyt ogólne i tym samym nie mogły stanowić podstawy do końcowego zakończenia postępowania wznowieniowego. W szczególności nie wynika z nich właścicielem której działki jest skarżący, w jakiej odległości od objętych inwestycją obiektów budowlanych działka ta jest położona i jak jest ona zagospodarowana, a nadto jakie jest jej przeznaczenie. Z decyzji tych zdaje się wynikać, iż odmawiając skarżącemu przymiotu strony organy orzekające za przesądzającą uznały okoliczność, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działkami B. W. objętymi pozwoleniem na budowę. Stanowisko takie nie może zaś być uznane za trafne. Jak to bowiem zasadnie podniósł skarżący tego typu ograniczenie nie wynika z żadnego przepisu prawa. W świetle treści art. 28 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, przesądzające znaczenie dla ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony powinna mieć odpowiedź na pytanie, czy inwestycja ta wkraczała w chronioną prawem materialnym sferę jego uzasadnionych interesów. Ochrona wynikająca z tych przepisów może zatem dotyczyć również właściciela (względnie wieczystego użytkownika) nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji (zobacz w tym względzie mające zdaniem Sądu odpowiednie zastosowanie uchwały NSA: z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 – ONSA 1995, z. 4, poz. 154, z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn.akt VI SA 20/95 – ONSA 1996, z.2, poz. 54 i z dnia 11 października 1999 r. sygn.akt OPS 11/99 – ONSA 2000, z. 1, poz. 6). Decydujące w tym względzie znaczenie ma bowiem ustalenie czy objęta postępowaniem inwestycja zarówno na etapie jej budowy jak i użytkowania może czy też mogła stwarzać uciążliwości dla nieruchomości podmiotu, który domaga się przyznania mu przymiotu strony. Z tego też względu nie jest zdaniem Sądu wystarczające powołanie się jedynie na ustalenie, że uciążliwości te zgodnie z opracowanym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie powinny przekraczać obowiązujących norm, co zdaje się miały na uwadze organy obu instancji. Uciążliwość inwestycji może bowiem dotyczyć zdaniem Sądu również immisji, które nie podlegają konkretnej prawnej reglamentacji (np. jeżeli chodzi o immisję nieprzyjemnych zapachów). Oczywiście, na powołującym się na taką uciążliwość, spoczywał będzie wówczas obowiązek wykazania, że rzeczywiście występuje i dla ochrony jego uzasadnionych interesów może być prawnie zakazana lub ograniczona. Należy mieć też na uwadze, że nie zawsze założenia co do przewidywanych parametrów decydujących o uciążliwości inwestycji muszą być na etapie tej realizacji i użytkowania przestrzegane. Świadczy o tym chociażby treść pisma Ś. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. dołączonego do pisma procesowego skarżącego z dnia [...] r. (karta 25-26 akt sądowych). Dla rozstrzygnięcia czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym przez niego pozwoleniem na budowę nie może mieć też zdaniem Sądu decydującego znaczenia okoliczność, że skarżący nie wziął czynnego udziału w postępowaniu przeprowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Z powyższych względów, wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy z punktu widzenia rozstrzygnięcia kwestii, czy przysługiwał skarżącemu przymiot strony w postępowaniu, w którym zapadło pozwolenie na budowę z dnia [...] r. nie można też odeprzeć zarzutu skarżącego, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Decyzje te podlegały zatem uchyleniu również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę wznowi organ I instancji postępowanie administracyjne (jeżeli wniosek o wznowienie został złożony w terminie) a następnie przeprowadzi postępowanie co do przymiotu strony skarżącego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu. W świetle treści przepisów Rozdziału 1 Działu V ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak było zdaniem Sądu podstaw prawnych, nie tylko do uwzględnienia wniosku pełnomocnika uczestniczki B. W. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, ale również do orzekania w przedmiocie tego żądania. SW