II SA/Gl 123/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Rafał Wolnik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K., H. C., U. K., M. M., A. B.-S., Z. I., J. S., A. C., A. J.-Z., H. W., I. Z.-O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących remont i docieplenie parteru elewacji budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego w C. przy ul. A, na działce ewidencyjnej [...] k.m. [...] wraz ze zmianą układu pomieszczeń parteru. Została ona wydana na rzecz "A" Sp. z o.o. W podstawie prawnej odmowy wznowienia postępowania organ I instancji powołał art. 104, art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że wniosek o wznowienie postępowania złożyli mieszkańcy budynku pismem z dnia [...].2004 r. doprecyzowanym w piśmie z [...] 2004 r. Składający wniosek twierdzili, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. mimo, że posiadają własnościowe spółdzielcze prawa do lokali znajdujących się w budynku przy ul. A. Ponieważ zdaniem organu prawo do wznowienia postępowania przysługuje jedynie stronom postępowania, a taki przymiot mieszkańcom budynku nie przysługuje, postępowanie na ich wniosek nie mogło zostać wznowione. Stroną w sprawie zakończonej decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca wieczystym użytkownikiem działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, należący do tej Spółdzielni. Nadto organ wskazał wnioskodawcom, że sporne kwestie związane z użytkowaniem budynku powinni rozstrzygać z właścicielem budynku to jest Spółdzielnią reprezentowaną przez Zarząd na drodze postępowania spółdzielczego. Odwołanie od decyzji organu I instancji w imieniu wnioskodawców złożył M. M.. Podał, że wnioskodawcy, będący mieszkańcami budynku, posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokali i uważają, iż powinni zostać uznani za strony postępowania o pozwolenie na remont parteru budynku, w którym zamieszkują. Tym bardziej, że w 2002 r. złożyli wnioski o ustanowienie odrębnej własności lokali, które dotychczas nie zostały załatwione przez Spółdzielnię. Wojewoda [...] nie uwzględnił złożonego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W motywach decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, iż niedopuszczalnym jest wznowienie postępowania gdy żądanie wznowienia złoży osoba lub jednostka, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją objętą tym żądaniem. Odwołujący się nie mieli przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę odnośnie przedmiotowego budynku. Są bowiem jedynie, podobnie jak inwestor, członkami [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i posiadają własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w budynku w/w Spółdzielni, która była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r. Członków Spółdzielni na zewnątrz reprezentuje zarząd, a o ile kwestionują oni działalność zarządu to powinni to czynić na drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź na zasadach ogólnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnosili o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie ich za stronę postępowania, a także stwierdzenie, że decyzja nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących z faktu, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności wynika ich przymiot strony w postępowaniu o wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę, bowiem objęte tym pozwoleniem roboty przekraczały zakres zwykłego zarządu, a w związku z tym wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powołana jako ppsa/. Z uwagi na żądania skargi należy wyjaśnić, iż orzeczenia sądu administracyjnego co do zasady mają charakter kasacyjny, a więc Sąd ten nie orzeka merytorycznie, co oznacza, iż w niniejszej sprawie nie mógł przyznać swoim orzeczeniem przymiotu strony skarżącym, a nadto, że przedmiotem skargi, a zatem i kontroli sądowej była decyzja odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., a nie ta ostatnia decyzja. Przesądza to o niemożności dokonania w aktualnym postępowaniu kontroli zgodności z planem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. i czyni niedopuszczalnym ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów skarżących dotyczących tej ostatniej decyzji. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną może nastąpić na wniosek strony, złożony w stosownym terminie i wskazujący na przesłankę wznowieniową /art. 147, 148, 145 § 1, i 145a kpa/. W przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, a organ orzekający powinien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy członkowi spółdzielni mieszkaniowej, legitymującemu się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę, w którym spółdzielnia nie będąca inwestorem, uczestniczy na prawach strony. Stosownie do art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli tak, to materialnoprawną podstawę do udziału w postępowaniu określonego podmiotu w charakterze strony, stanowią konkretne normy prawne regulujące określony stosunek prawny. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, nawet dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako interes prawny. W sprawie zakończonej ostateczną decyzją, objętą wnioskiem o wznowienie, materialną podstawą prowadzonego postępowania administracyjnego były przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z zm./. Stosownie do regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jak i dacie zaskarżonej obecnie decyzji – stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę byli: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zawsze też stroną takiego postępowania jest właściciel nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w niniejszej sprawie stroną postępowania była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], jako właściciel nieruchomości przy ul. A w C. a nie jej członkowie /lokatorzy/, których interesu faktycznego w tym konkretnym postępowaniu nie chronią przepisy Prawa budowlanego, a jeżeli tak to skarżący nie mieli interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przymiotu strony. Brak przymiotu strony podkreśla także okoliczność, iż zakres robót wynikający z pozwolenia na budowę ograniczony był do parteru budynku, w stosunku do którego spółdzielcze prawo przysługiwało inwestorowi, a roboty nie wkraczały w lokale skarżących – chronione przez posiadane przez nich spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Interesu prawnego nie daje skarżącym także art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 15.12.2001 o spółdzielniach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1162 z zm./, który umożliwia im natomiast dochodzenie praw na drodze cywilnoprawnej. Skoro skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to nie mogli oni skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Konsekwencją złożenia takiego wniosku – właśnie z powodu braku przymiotu strony – było wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie składu orzekającego decyzja ta odpowiada prawu i dlatego skarga na podstawie art. 151 ppsa podlegała oddaleniu.