II SA/Gl 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skarg M.A., J.A., H.W., W.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2024 r. nr IFXIII.7821.9.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi. Starosta [...] decyzją z dnia 27 marca 2024 r., nr [...], wydaną na postawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm. – dalej: specustawa drogowa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 grudnia 2023 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Zarządu Powiatu [...], zwanego "Inwestorem", dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w S. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w Z. " - kategoria drogi: droga powiatowa. Jednocześnie: • zatwierdzono podział nieruchomości; • zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu; • zatwierdzono projekt architektoniczno-budowlany; • nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli m. in. M. A. i J. A. (dalej: strony, skarżący). W odwołaniu podnieśli m. in., że wydana decyzja w rażący sposób narusza prawo własności właścicieli działek biegnących wzdłuż ul. [...]. Wywłaszczanie nieruchomości jest posunięciem zbędnym. Przed przystąpieniem do opracowania inwestycji nie były zorganizowane konsultacje społeczne. Całe postępowanie i wydana decyzja są krzywdzące i niezrozumiałe. Planowana przebudowa drogi jest działaniem na niekorzyść mieszkańców i w żadnym stopniu nie broni "interesów osób trzecich". Projekt nie został dostosowany do potrzeb mieszańców, którzy wyrażają sprzeciw wobec zmiany granic pasa ruchu drogowego. Odwołania od decyzji wnieśli także D. B., W. F., H. W., W1. L. oraz M. D. (dalej: strony). Zarzucono m. in. wydanie zaskarżonej decyzji na wniosek zarządcy – Zarządu Powiatu [...] działającego w składzie nieodpowiadającym wymogom ustawy i Statutu Powiatu [...], bowiem decyzja została wydana na wniosek organu nieistniejącego; naruszenie art. 11 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji, podczas gdy w sprawie brak było właściwego wniosku inicjującego owo postępowanie; art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ,skutkujące nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do nadania tegoż rygoru, a zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek merytorycznych rozważań; art. 7 w zw. z art 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, iż zachodziła potrzeba ingerencji w prawo własności przysługujące mieszkańcom ulicy [...], w tym skarżących; art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez całkowity brak informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 z późn. zm. – dalej: u.i.o.ś), poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie konsultacji społecznych, podczas gdy było to konieczne; art. 71 ust. 1 oraz 96 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., poprzez zaniechanie sporządzenia w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w sytuacji, gdy znajduje się ona na terenie Parku [...], a z uwagi na swoje parametry jest co najmniej inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzucono także naruszenie: art. 7 Konstytucji RP i in., w tym zasady praworządności, polegające na złożeniu wniosku o wydanie decyzji przez organ – Zarząd Powiatu [...] w składzie nieodpowiadającym wymogom ustawy i Statutu Powiatu [...], a także wadliwe zakwalifikowanie inwestycji jako przebudowy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 listopada 2024 r., znak IFXIII.7821.9.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w XVII. punktach zmienił zaskarżoną decyzję, doprecyzowując oznaczenia nieruchomości objętych inwestycją, zatwierdzając mapę z proponowanym przebiegiem drogi, zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu (część graficzna), uchylając zapis dotyczący niektórych obowiązków kierownika budowy, ustalając obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy zjazdów i przebudowy innych dróg publicznych, zezwalając na wykonanie tych obowiązków, doprecyzowując nazewnictwo użyte w decyzji i in., a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy (punkt XVIII decyzji Wojewody). W uzasadnieniu podano m. in., że odwołania zostały wniesione przez strony postępowania w ustawowym terminie. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ponownie przeanalizował wniosek i całość dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ocenił poprawność postępowania organu I instancji, a także poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniach. Do wniosku Inwestor dołączył wymagane przepisami prawa dokumenty. Dokumentacja jest kompletna i zawiera niezbędne elementy. Drobniejsze uchybienia zostały skorygowane na etapie postępowania odwoławczego, które jest postępowaniem merytorycznym. W piśmie z dnia 21 maja 2024 r. Inwestor zajął stanowisko w zakresie wniesionych odwołań. Wskazano, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej było niezbędne z uwagi na interes społeczny. W stanie istniejącym piesi poruszają się po poboczu utwardzonym bądź też poboczu gruntowym. Przejście na drugą stronę drogi odbywa się na zasadach ogólnych, co stanowi duże zagrożenie dla pieszych. Ponadto, w ciągu ul. [...] występuje ruch pojazdów komunikacji miejskiej. Ruch rowerowy odbywa się po jezdni ul. [...], co również stanowi zagrożenie dla rowerzystów. Na etapie wykonywania dokumentacji projektowej zostały przeprowadzone dwa spotkania z osobami zainteresowanymi. Wszyscy zainteresowani mieszkańcy mieli możliwość wielokrotnego wglądu w dokumentację oraz byli informowani o rozwiązaniach projektowych. Zarówno Starosta, orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Wojewoda Śląski, nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych w dokumentacji rozwiązań. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także osób wywłaszczonych. Wytyczenie drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte i wywłaszczone. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Wojewoda nie podał do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia informacji o rozwiązaniu Rady Powiatu z mocy prawa. W ocenie Wojewody Zarząd Powiatu [...] został powołany skutecznie, poprzez wybór ostatniego swojego członka w dniu 31 stycznia 2019 r. Złożony wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i wydana decyzja zostały wydane zatem na właściwy podmiot. W aktach sprawy znajduje się przedłożona przez inwestora decyzja środowiskowa. O ile sama nazwa zamierzenia budowlanego wskazuje na przebudowę, to przedłożone do wniosku załączniki graficzne, w tym mapy z proponowanym przebiegiem drogi oraz mapy z projektami podziału nieruchomości, jak i projekt budowlany wskazują jednoznacznie, że mamy do czynienia z rozbudową drogi. Błędna nazwa inwestycji nie stanowi postawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepisy specustawy drogowej dotyczą realizacji inwestycji drogowej, nie ograniczając się wyłącznie do pojęcia budowy, czy też rozbudowy drogi. Oznacza to, że na podstawie tych przepisów dopuszczalna jest także przebudowa drogi. Skargę na powyższą decyzję złożyli m. in. M. A. i J. A., zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in. naruszenie: I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm. – dalej: u.s.p.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na wniosek Zarządcy - Zarządu Powiatu [...], działającego w składzie nieodpowiadającym wymogom ustawy i Statutu Powiatu [...], co stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem decyzja została wydana na wniosek organu nieistniejącego; • art. 11 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji zezwalającej, podczas gdy w sprawie brak było właściwego wniosku inicjującego owo postępowanie, z uwagi na fakt, że wniosek taki złożyć może wyłącznie zarządca drogi, którym w sprawie jest Zarząd Powiatu [...], a ten jest organem nieistniejącym w świetle prawa; • art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do nadania tegoż rygoru, a zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek merytorycznych rozważań; • art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba ingerencji w prawo własności przysługujące mieszkańcom ulicy [...], w tym skarżących; • art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez całkowity brak informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji całkowite pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji; • art. 79 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania przeprowadzenia w sprawie konsultacji społecznych, podczas gdy było to konieczne; • art. 71 ust. 1 oraz 96 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania sporządzenia w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, podczas gdy znajduje się ona na terenie Parku [...], a z uwagi na swoje parametry jest co najmniej inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko; II. przepisów prawa materialnego, a to: • art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 27 ust. 1 u.s.p., poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na złożeniu wniosku o wydanie decyzji przez organ - Zarząd Powiatu [...] w składzie nieodpowiadającym wymogom ustawy i Statutu Powiatu [...], co stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem w konsekwencji brak było wniosku uprawniającego do wydania decyzji; • art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm. – dalej: p.b.) w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 – dalej: u.d.p.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że realizowana inwestycja stanowi przebudowę, podczas gdy wykracza ona daleko poza jej zakres. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art. 64 ust. 1 statutu Powiatu [...] Zarząd Powiatu składa się z 5 osób. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.p. Rada Powiatu [...] była zobligowana do wyboru Zarządu Powiatu [...] w terminie 3 miesięcy, tj. do 25 stycznia 2019 r., w liczbie określonej przez Statut, tj. 5 osób. Tymczasem 22 listopada 2018 r. Rada Powiatu dokonała wyboru zaledwie 4 z 5 członków Zarządu Powiatu. Wobec powyższego nie wyłoniono Zarządu Powiatu w wymaganym przepisami prawa składzie. "Wybór" piątego członka Zarządu miał miejsce dopiero 31 stycznia 2019 r., a zatem już po upływie trzymiesięcznego ustawowego terminu, który upłynął z dniem 25 stycznia 2019 r. Wobec powyższego wybór ten uznać należy za prawnie bezskuteczny. Kwestia ta była podnoszona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie sygn. akt III SA/Gl 1050/19. Brak jest zatem prawidłowo złożonego wniosku inicjującego postępowanie. Naruszono także prawo własności skarżących niezasadnie ograniczając ich prawa konstytucyjne. Podobnej treści skargi złożyli: W1. L. i H. W., W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skargi nie są uzasadnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Z art. 11a ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wynika jasno, że postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter wnioskowy. Nie jest zatem prowadzone z urzędu. Stosowny wniosek został złożony, jednak skuteczność tej czynności strony kwestionują. Wojewoda do zagadnienia tego odniósł się w swej decyzji, wskazując, że nie podał on do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia informacji o rozwiązaniu Rady Powiatu z mocy prawa. W ocenie Wojewody Zarząd Powiatu [...] został powołany skutecznie, poprzez wybór ostatniego swojego członka w dniu 31 stycznia 2019 r. Powołanie się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gl 1050/19 nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem stan faktyczny rozpatrywany w przywołanym orzeczeniu był zupełnie inny. Przede wszystkim Sąd kontrolował tam uchwałę Zarządu Powiatu o odwołaniu powierzenia stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Faktem jest, że Sąd wskazał w przywołanym orzeczeniu, iż "Zarząd powiatu zostaje prawidłowo wybrany i ukształtowany tylko wówczas, gdy nastąpi to w odpowiednim trybie i w kształcie osobowym, stosownie do ustawowych wymogów określonych w art. 27 ust. 1 - 3 u.s.p.". Czym innym jest jednak sytuacja, kiedy to Sąd administracyjny weryfikuje uchwałę wydaną przez konkretny organ kolegialny, kontrolując jej legalność według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania, a czym innym sytuacja, kiedy to organ powiatowy udzielił jedynie pełnomocnictwa do złożenia wniosku inicjującego procedurę określoną w specustawie drogowej, jak w kontrolowanym przypadku. W świetle art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Do pełnomocnictwa w sprawach nieuregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego stosuje się posiłkowo przepisy Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie, tj. art. 95 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 – dalej: k.c.; zob. np. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98, LEX nr 48566.; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 32, teza 1). Postępowanie jak w niniejszej sprawie toczy się długi czas i nawet jeśli zaistniały jakiekolwiek wady początkowe dotyczące powołania organu powiatowego (a Powiat jest inwestorem inwestycji drogowej), to nie można wykluczyć późniejszego potwierdzenia takiego pełnomocnictwa i złożonego wniosku przez organ funkcjonujący już w składzie prawidłowym (zob. odpowiednio stosowany art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego). Potwierdzenie takie – gdy nie jest wymagana żadna forma szczególna, np. notarialna – może nastąpić również przez czynności konkludentne (art. 60 k.c.; zob. np. wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] r., [...], LEX nr [...]). Z materiałów dowodowych nie wynika, by mocodawca (także w składzie na obecną kadencję) w którymkolwiek momencie odmówił skuteczności pełnomocnictwa do złożenia wniosku o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej bądź też zakwestionował sam wniosek (także na rozprawie, poprzez pełnomocnika). Dokumentacja wręcz świadczy o woli realizacji ww. zamierzenia inwestycyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, rozpoznając zagadnienie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że charakterystyczne dla całej ustawy są przepisy służące przyspieszeniu postępowania. Zwraca też uwagę, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Jakkolwiek w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2, to jednak decyzja taka ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych, w tym w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej. Orzecznictwo sądowe wskazuje (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2014 r., II SA/Gl 539/14), że organ jest związany wnioskiem i nie może zmienić przebiegu drogi. W szczególności organ nie jest uprawniony do wprowadzania do wniosku zmian dotyczących przebiegu projektowanej drogi. Za chybiony Sąd uznaje zarzut przekroczenia zasady proporcjonalności (który to zarzut można wywieść z treści skarg), wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozbawienie skarżących prawa własności do części ich nieruchomości. Realizacja systemu dróg publicznych służąca poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu pozostaje bowiem niewątpliwie w zgodzie z zasadą proporcjonalności, wyrażającą się zakazem nadmiernej ingerencji w sferę chronionych praw i wolności. TK w przywołanej sprawie K 4/10 stwierdza, że dokonując konstytucyjnoprawnej oceny zakwestionowanych przepisów trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Dla TK oczywiste jest, że – przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Znajduje ono swój wyraz prawny w art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, który ogranicza zakres zaskarżenia decyzji. Trybunał na tej podstawie stwierdził, że przepisy ustawy przyczyniają się zarówno do przyspieszenia postępowania, jak i wzmocnienia skuteczności decyzji, a w konsekwencji - służą zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji. Trzeba wreszcie przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05, OTK-A 2006/6/62, stwierdził m. in., że "Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju". Dalej Trybunał przyjął, że "Ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych." Wskazać również należy, że w świetle specustawy drogowej w sposób szczególny uregulowane zostało nie tylko postępowanie administracyjne, ale również postępowanie sądowoadministracyjne. I tak, np. według jej art. 11g ust. 3 w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ograniczenia w tym zakresie wprowadza także art. 31 specustawy drogowej. Wszystkie te uwagi wskazują, że specustawa drogowa ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji takich inwestycji. NSA w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14, zwraca uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stąd organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. NSA wskazuje, że skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Tymczasem powoływanie się jedynie na interes subiektywny, upatrywany w uszczupleniu prawa własności, nie jest na tyle uzasadnione, aby zmieniać przebieg drogi (lub tym bardziej rezygnować z całej inwestycji). Wojewoda przeprowadził należyte postępowanie wyjaśniające, uzupełniając niezbędne informacje, ponownie przeanalizował wniosek i całość dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ocenił poprawność postępowania organu I instancji, a także poprawność kończącej to postępowanie decyzji. Rozpatrzył w wystarczającym stopniu zarzuty podniesione w odwołaniach (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Do wniosku Inwestor dołączył wymagane przepisami prawa dokumenty. Dokumentacja jest kompletna i zawiera niezbędne elementy. Na etapie odwoławczym wady dokumentacji, także w zakresie dołączonych do wniosku map, zostały naprawione. W piśmie z dnia 21 maja 2024 r. inwestor zajął stanowisko w zakresie wniesionych odwołań, do czego organ odniósł się w należytym stopniu. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej było niezbędne z uwagi na interes społeczny i gospodarczy. Zwlekanie z realizacją inwestycji publicznej znacząco mogłoby podnieść jej koszty z powodu np. inflacji i kosztów siły roboczej. Chodzi tu o wydatkowanie pieniędzy publicznych. Wykazano, że w stanie istniejącym piesi poruszają się po poboczu utwardzonym bądź też po poboczu gruntowym. Stanowi to dla nich zagrożenie, zwłaszcza, że na tym terenie wstępuje ruch pojazdów mechanicznych i rowerów. Na etapie wykonywania dokumentacji projektowej zostały zorganizowane i przeprowadzone dwa spotkania z osobami zainteresowanymi. Wszyscy zainteresowani mieli możliwość wglądu w dokumentację. Drogi nie są budowane w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także osób wywłaszczanych. Wytyczenie drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte i wywłaszczone. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na jej realizację. Za przyjęte szczegółowe rozwiązania projektowe odpowiada projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Mapy do celów projektowych zostały opracowane w oparciu o materiały udostępnione z państwowego zasobu geodezyjnego. Ani organ w niniejszej sprawie, ani Sąd nie są uprawnieni do rozstrzygania sporów o własność i przebieg granic ujawnionych na mapach do celów projektowych. Wszelkie spory graniczne i aktualizacja dokumentacji w tym zakresie są przedmiotem odrębnych procedur prowadzonych w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.). Osoby mające interes prawny mogą skorzystać we własnym zakresie z możliwości prawnych tam przewidzianych. Nie jest rzeczą organu prowadzącego sprawę na podstawie specustawy drogowej, by wyręczać w tym osoby kwestionujące poszczególne granice w terenie i mapy sporządzone do celów projektowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 11a ust. 4 specustawy drogowej). W aktach sprawy znajduje się przedłożona przez inwestora decyzja z dnia 22 września 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Została ona wydana w odrębnej procedurze i nie jest rzeczą Sądu, by weryfikować jej legalność w niniejszym postępowaniu (także w zakresie, czy procedura poprzedzająca jej wydanie odpowiadała prawu i czy zapewniono tam należyty udział społeczeństwa). W toku postępowania zasięgnięto szeregu opinii właściwych organów, w tym z zakresu gospodarki leśnej i wodnej. O ile sama nazwa zamierzenia budowlanego wskazuje na przebudowę, to przedłożone do wniosku załączniki wskazują jednoznacznie, że mamy do czynienia z rozbudową drogi. Nieprecyzyjna nazwa inwestycji nie stanowi postawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepisy specustawy drogowej dotyczą realizacji inwestycji drogowych różnego rodzaju (w tym budowy, przebudowy, rozbudowy). Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie skarżącej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r., I OSK 1748/21). Strony tego rodzaju uchybień nie wykazały, a ich obszerne pisma świadczą o bardzo dogłębnej znajomości dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Na marginesie można dodać, że brak było podstaw do ewentualnego wyłączenia Starosty [...] od rozpoznania wniosku tylko dlatego, że decyzja dotyczyła drogi powiatowej, gdzie inwestorem był Zarząd tego samego Powiatu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto, skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że starosta jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, bądź powiatowej na obszarze swojego działania (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej; zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Po 312/14). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 27 ust. 1 u.s.p., art. 11 ust. 1, 17 ust. 1 specustawy drogowej, art. 71 ust. 1, 79 ust. 1, 96 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., art. 7 Konstytucji RP, art. 3 ust. 7a p.b., art. 4 pkt 18 u.d.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.