II SA/Gl 1230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. E. K. zam. w G., przy ul. [...] dnia 31 marca 2015 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego w G. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] zobowiązał inwestorkę do dnia 4 maja 2015 r. do : - doprowadzenia projektu do zgodności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, - uzupełnienia dokumentacji o projekt przebudowy sieci/przyłącza gazu, - wykonania projektu zagospodarowania działki na oryginale mapy przeznaczonej do celów projektowych, - przedstawienia opinii rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych, - doprecyzowania funkcji pomieszczenia usługowego, - przedstawienia warunków technicznych i zapewnienia o dostawie gazu, - analizy możliwości racjonalnego wykorzystania wysokoefwktywnych systemów zaopatrzenia w energię i ciepło, - wyjaśnienia dostępu niepełnosprawnych do budynku, - przedłożenia analizy ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich, - zapewnienia sporządzenia projektu przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, - przedłożenia oświadczenia W. K. (pełnomocnika) o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy budowlanej, - dostosowania ilości miejsc postojowych zgodnie z ustaleniami § 24 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dnia 15 kwietnia 2015 r. inwestorka wystąpiła dodatkowo do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wyrażenie zgody na odstępstwo w zakresie odległości budynku od działki o numerze [...] i [...]. Dnia 21 kwietnia 2015 r. ze stosowanym pismem w tej sprawie wystąpił do Ministra również Starosta [...]. Pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. właścicielka sąsiedniej nieruchomości G. M. wystąpiła z szeregiem uwag dotyczących projektu budowlanego. Dotyczyły one między innymi, zablokowania wejścia na dach budynku [...] możliwości przysłaniania przez nowy budynek okna do piwnicy w budynku na działce [...], zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, braku wskazania połączenia miejsca na śmietnik z drogą dojazdową, uniemożliwienia rozbudowy na działce [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Infrastruktury i Rozwoju upoważnił Starostę [...] na wyrażenie zgody na odstępstwo w zakresie odległości planowanego budynku od działki o numerze [...]. W wyniku powyższego Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. udzielił wspomnianego odstępstwa. Kolejnym pismem z dnia 20 lipca 2016 r. G. M. przedstawiła kolejne uwagi dotyczące między innymi braku zgody na odstępstwo na usytuowanie budynku w stosunku do działki [...], ewentualnego przesłonięcia okna od piwnicy przez nowobudowany obiekt, braku wskazania w projekcie jak ma przebiegać komunikacja dachowa w związku z likwidacją starego włazu na dach budynku zlokalizowanego na działce o numerze [...], braku określenia sposobu odprowadzania wód opadowych i in. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił E. K. pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem. Od tej decyzji odwołali się G. M. i K. M.. Zarzucili w odwołaniach organowi I instancji naruszenie: 1. art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie ich przy wydawaniu postanowienia w sprawie odstępstwa o warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 2. art. 11 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, 3. art. 77, 79 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i zaniechanie zebrania wszystkich istotnych w sprawie dowodów, 4. art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne przedłużenie terminu do złożenia przez inwestorkę wymaganej dodatkowej dokumentacji, 5. art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać warunki techniczne i ich usytuowanie, gdyż w tym celu bezpodstawnie wykorzystano pismo z dnia 12 czerwca 2015 r., kiedy to odstępstwo miało dotyczyć innego projektu, niż faktycznie zrealizowany, 6. art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania (z dnia 20 lipca 2015 r.) przez co przejawia się lekceważący stosunek organu do strony, 7. art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdy w ocenie G. i M. M. było to uzasadnione, 8. art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak jasnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, 9. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w sprawie występuje przypadek uzasadniający udzielenie odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 10. art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje przypadek szczególnie uzasadniony do udzielenia zgody na odstępstwo w okolicznościach, gdy uzasadnienie inwestorki w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne, 11. § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez udzielenie odstępstwa od obiektu, w stosunku do którego takie odstępstwo nie powinno zostać udzielone, 12. § 18 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez wyrażenie zgody na odstępstwo w przypadku budynku usługowo mieszkalnego przewidzianego w tym przepisie, 13. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę zlokalizowanego otworami okiennymi bezpośrednio przy granicy i w odległości 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką, 14. art. 9 ust.3 ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenia pozwolenia na budowę bez przedstawienia rozwiązań zamiennych przewidzianych tym przepisem, 15. poprzez błędne przyjęcie, że analiza techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje, 16, poprzez brak wyjaśnienia i uzasadnienia na jakiej podstawie organ przyjął, ze inwestor przedstawił wymaganą prawem dokumentację, 17. poprzez brak zachowania wymogów formalnych i uchybienie konieczności dopuszczenia dowodów w postanowieniu (niewydanie postanowień dowodowych), 18. art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne sugerowanie dostosowania budynku, którego współwłaścicielem jest inwestorka, do obecnie obowiązujących przepisów, 19. art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zwolnienie inwestorki z obowiązku o którym mowa w tym przepisie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzje w mocy. W jego ocenie podniesione w odwołaniach zarzuty nie były zasadne. W szczególności wskazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Starostę [...] odpowiadało wymogom prawa. Odnośnie zarzutów dotyczących udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych wskazał, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju udzielił staroście zezwolenia w tym zakresie. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli G. M. i K. M.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania podnieśli identyczne co do treści (a nawet numeracji) zarzuty jak wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo (zarzut oznaczony numerem 20) podnieśli, że Wojewoda [...] naruszył prawo poprzez brak uzasadnienia dla rozstrzygnięcia zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, bo trudno uznać za uzasadnienie poprzestanie na sformułowaniu, że zarzut jest chybiony. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej uchylenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. E. K. wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana skarga zawiera dwadzieścia zarzutów, przy czym w znaczącym stopniu część z nich dotyczy tych samych okoliczności prawnych i faktycznych. W związku z tym można je pogrupować w celu ułatwienia oceny, czy organy administracji w sprawie nie dopuściły się naruszenia prawa. Pierwsza grupa zarzutów dotyczy zastosowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej rozwiązania przewidzianego w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zgodnie z tym przepisem "w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych". Po dokonaniu analizy akt administracyjnych należy zgodzić się z uzasadnieniem organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do odległości planowanego budynku do granic działki oznaczonej numerem [...] odpowiada wymaganiom technicznym i udzielenie odstępstwa w tym zakresie było zbędne. Istotne jednak było określenie odstępstwa od granic działki oznaczonej numerem [...]. Upoważnienia na takie odstępstwo udzielił Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] r. Z upoważnienia tego skorzystał Starosta [...]. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż w procedurze tej nielegalnie korzystano z wcześniejszej dokumentacji. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że E. K. wystąpiła do Ministra pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. precyzyjnie określając swoje zamierzenie budowlane. Nietrafny jest wreszcie zarzut braku dokonania analizy rozwiązań zamiennych. Minister Infrastruktury i Rozwoju w swym rozstrzygnięciu wyraźnie wskazał, iż w sprawie brak jest rozwiązań alternatywnych. Należy wreszcie podkreślić, że zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju akceptując odstąpienie, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie naruszyli szczegółowych wymagań określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422) zaś uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć są spójne i logiczne. W związku z powyższym skład orzekający uznaje zarzuty oznaczone w skardze jako punkty 1, 5, 9, 10-14 za bezzasadne. Druga grupa zarzutów skargi dotyczy uchybień o charakterze proceduralnym. I tak szczegółowo odnosząc się do nich Sąd uznaje: - skarżona decyzja zawiera szczegółowe i obszerne uzasadnienie. Nie doszło tu zatem do naruszenia art. 107 w zw. z art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego (zarzut oznaczony numerem 2 i 8), - niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący braku rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżący inaczej interpretują stan sprawy nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 77,79 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego (zarzut oznaczony numerem 3), - niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydłużenie terminu do uzupełnienia obligatoryjnych elementów wniosku o pozwolenie na budowę (zarzut oznaczony numerem 4 i 6). Podstawą takiego rozstrzygnięcia był bowiem art. 33 ust 6 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, określone w art. 97 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 89 § 1 kodeksu postepowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. O jej przeprowadzeniu decyduje organ administracji w przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. W rozstrzyganej sprawie taka sytuacja nie występowała a przeprowadzenie rozprawy mogło by opóźnić wydanie rozstrzygnięcia (zarzut oznaczony numerem 7), - skarżący podnieśli, iż organy błędnie przyjęły, że sporządzona w sprawie analiza techniczna jest opracowana przez osobę posiadającą kwalifikacje (zarzut oznaczony numerem 15). Nie jest on zrozumiały, skoro już w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu II instancji wskazano kwalifikacje autora ekspertyzy łącznie z numerem jego uprawnień, - organ administracji architektoniczno-budowlanej może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę po ustaleniu, iż przedłożona dokumentacja odpowiada wymaganiom prawa. Nie istnieje dodatkowy instrument, który miałby tę okoliczność potwierdzać. Niezasadny jest zatem zarzut oznaczony numerem 16 dotyczący tej kwestii, - w sprawie nie były dopuszczane inne dowody niż kompletna dokumentacja, o której mowa w art. 33 i 35 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie wyjaśnili o jakie uchybienia formalne w tym zakresie mogło by chodzić, a Sąd z urzędu takich nie dostrzega (zarzut oznaczony numerem 17), - skarżący zarzucili bezzasadne zwolnienie inwestorki z obowiązku określenia w projekcie budowlanym niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (zarzut oznaczony numerem 19). Jak wynika z akt sprawy planowane przedsięwzięcie nie jest obiektem użyteczności publicznej ani budynkiem wielorodzinnym. Wyjaśnienie tej kwestii nastąpiło w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, - nie jest prawdą wreszcie (zarzut oznaczony numerem 20), iż organ II instancji odnosząc się do argumentacji odwołania poprzestał na stwierdzeniu, że zarzuty są chybione. Lektura uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje, że Wojewoda [...] w sposób rzeczowy odniósł się do wszystkich podnoszonych przez G. i K. M. kwestii. Pozostaje wreszcie zarzut oznaczony numerem 18 dotyczący naruszenia art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne sugerowanie dostosowania budynku, którego współwłaścicielem jest inwestorka, do obecnie obowiązujących przepisów. W ocenie Składu orzekającego takie "sugerowanie" nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygniętej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.