II SA/Gl 1230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. J. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania kwartalnego z opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] Wodociągów Spółka Akcyjna z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd [...] Wodociągów Spółki Akcyjnej nałożył na przedsiębiorcę "A" SPÓŁKA JAWNA z siedzibą przy ul. [...], [...] K. (zwanego dalej Spółką) karę pieniężną w wysokości 2.500,00 zł za złożenie 25 dni po terminie sprawozdania za I kwartał [...] r., sporządzanego przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Decyzja wydana została na podstawie art. 9xb pkt 2 w zw. z art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 250, z późn. zm. zwanej dalej u.c.p.g.) w związku z § 3 punkt 5) oraz § 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia Rejonowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w S. Spółka Akcyjna obowiązkowego zadania własnego gminy i upoważnienia Zarządu Spółki Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w S. Spółka Akcyjna do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r., poz. [...]). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 9o ust. 1 tejże ustawy obowiązek sporządzenia kwartalnych sprawozdań, obciąża podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a nie podmiot posiadający li tylko zezwolenie na ww. działalność lecz w rzeczywistości działalności tej nie prowadzący. Tym samym przesłanką zaistnienia powyższego obowiązku nie jest jedynie posiadanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem jego posiadanie nie jest tożsame w każdym przypadku z faktycznym wykonywaniem działalności gospodarczej w tym zakresie, a jedynie z uprawnieniem przedsiębiorcy do jej prowadzenia. Spółka wskazała, że w sprawozdaniu za I kwartał [...] r. w rubryce II "ilość i rodzaj nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy", wykazano zerową ilość odebranych z obszaru gminy nieczystości ciekłych i zerową ilość przekazanych nieczystości ciekłych do stacji zlewnej, a w części III "liczba właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe", nie wykazano żadnych podmiotów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył i omówił odnośne przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także odnoszące się do procedowania przez organ II instancji przepisy k.p.a. wskazując następnie, iż ustalenia poczynione przez organ I instancji organ odwoławczy podziela i traktuje jako własne. W konsekwencji uznać należy, że dzień, w którym Spółka winna była najpóźniej złożyć sprawozdanie za I kwartał [...]r. to dzień [...] r. Sprawozdanie to strona złożyła za pośrednictwem operatora wyznaczonego dopiero w dniu [...] r., a zatem 25 dni po terminie przewidzianym ustawą. W związku z tym, że przepis z art. 9xb pkt 2 ustawy przewiduje nałożenie kary w wysokości 100,00 zł za każdy dzień opóźnienia, wysokość kary wynosi 2.500,00 zł. W takiej też wysokości kara została wyliczona i wymierzona przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie było prawidłowe, a wydana przez organ ten decyzja zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie ww. kary nie ma charakteru uznaniowego. Właściwy organ obowiązany jest więc nałożyć karę pieniężną, gdy zaistnieją ku temu przesłanki. W przedmiotowej sprawie przesłanki takie zaistniały. Za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego tj. art. 9xb pkt 2 ustawy. W istocie sprowadzają się bowiem one do próby forsowania wykładni przepisu art. 9xb pkt 2 ustawy, opierającej się na założeniu, że do przedkładania przedmiotowych sprawozdań zobowiązany jest jedynie taki podmiot, który faktycznie w danym okresie prowadzi działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a okoliczność tę ma każdorazowo badać organ administracji publicznej. Wykładnia taka jest niewłaściwa i nieusprawiedliwiona. Bezspornym jest, że Spółka posiada zezwolenie na ww. działalność. Aby zaś takie zezwolenie uzyskać, strona musiała uprzednio we wniosku o udzielenie zezwolenia m.in. określić termin podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzony czasu jej prowadzenia (art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy). Następnie winna ona każdorazowo niezwłocznie zgłaszać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wszelkie zmiany danych określonych w zezwoleniu (art. 8a ust. 2 ustawy). Strona nie poinformowała organu we właściwym czasie o definitywnym zaprzestaniu lub zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Z okoliczności sprawy nie wynika również, ażeby wnioskowała o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia. Tym samym w sensie prawnym Spółka jako prowadząca działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zobowiązana była do wykonywania ustawowo nałożonych nań obowiązków - w tym zwłaszcza terminowego składania sprawozdań. Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Spółka reprezentowana przez r. pr. R. D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 136 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy przedsiębiorca posiadający zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach faktycznie wykonywał działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w iI kwartale [...], a tym samym czy był zobowiązany do złożenia sprawozdania kwartalnego, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pomimo tego że organ posiadał pisemne informacje pochodzące od przedsiębiorcy wskazujące na zaniechanie przez przedsiębiorcę działalności w okresie za który zostało złożone sprawozdanie; - art. 9o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany do wykonywania obowiązku sprawozdawczego nawet wówczas gdy faktycznie nie prowadzi działalności określonej w zezwoleniu w okresie sprawozdawczym; - art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż posiadanie zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest tożsame z prowadzeniem działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w konsekwencji że niezłożenie w terminie określonym w art. 9o ust. 2 powołanej ustawy sprawozdania za I kwartał w terminie uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za każdy dzień opóźnienia w jego złożeniu, pomimo nie prowadzenia przez skarżącą działalności w powołanym wyżej zakresie w kwartale, za który sprawozdanie zostało złożone. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na poparcie swej tezy Kolegium przywołało uzasadnienie wyroku tut. Sądu z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 986/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9o. ust. 1 i 2 przywołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. W sprawie niewątpliwym jest, że Spółka posiada zezwolenie na prowadzenie od 3 listopada 2014 r. działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta S. (decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z wskazanej wyżej daty). Bezspornym jest także, nie kwestionowanym przez orzekające w sprawie organy, że w I kwartale [...] r. Spółka de facto żadnej ww. działalności nie prowadziła. Wskazują o tym zarówno kierowane do organu pisma, jak też zwłaszcza treść złożonego sprawozdania wskazującego, iż z żadnej nieruchomości nie odebrano żadnych nieczystości. Jak dodatkowo wynika z pisma z dnia [...] r. Spółka nie zawarła żadnych umów z właścicielami nieruchomości. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy "podmiot" posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych ma obowiązek składania sprawozdań za poszczególne kwartały, w tym także sprawozdań za kwartały w których działalności de facto nie wykonuje, mających zatem charakter tzw. sprawozdań zerowych. Wskazać zatem należy, że konstrukcja prawna przyjęta w art. 9o ust. 1 u.c.p.g. jest podobna do tej, którą znajdujemy w art. 9n ust. 1 tej ustawy. Jednakowoż pomiędzy regulacją zawartą w dalszych ustępach art. 9n a odnoszącym się do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników art. 9o tejże ustawy występuje istotna odmienność. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 9n ust. 6 ww. ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu odpadów tych nie odbierał, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z [...] r. Podkreślenia zatem wymaga, że odnoszący się do przedmiotowej sprawy art. 9o ww. ustawy wyrażonego wprost obowiązku składania sprawozdań zerowych ani nie przewidywał w poprzednim stanie prawnym ani też nie przewiduje po nowelizacji. W konsekwencji o ile podmiot odbierający odpady nawet pomimo faktycznego nie prowadzenia działalności w danym kwartale i tak terminowo musi złożyć sprawozdanie zerowe o tyle podmiot opróżniający zbiorniki obowiązku takiego wprost, literalnie wyrażonego w przepisach nie ma. Skoro zatem racjonalny ustawodawca wprowadzając w trakcie nowelizowania ustawy precyzyjnie wyrażony obowiązek składania sprawozdań zerowych w odniesieniu do niektórych podmiotów gospodarczych, nie wprowadził go jednocześnie w odniesieniu do podmiotów opróżniających zbiorniki to zdaniem Sądu obowiązku takiego nie można domniemywać ani w drodze analogii, ani w drodze interpretacji niedookreślonego w ustawie pojęcia podmiotów prowadzących określoną działalność, ani też wywodząc obowiązek taki z treści zezwolenia, które notabene o sprawozdaniach zerowych nie wspomina. Obarczenie bowiem podmiotu odpowiedzialnością i wymierzenie mu kary wymaga uprzedniego jednoznacznego wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy wprost odpowiadają stanowi faktycznemu, za który winna zostać, zgodnie z przepisami ustawy, wymierzona kara administracyjna. Niedopuszczalnym jest w konsekwencji w państwie prawa, wymierzenie kary w sytuacji gdy obowiązku, który w ocenie organów przedsiębiorca naruszył, doszukują się one w drodze domniemań bądź interpretacji niejednoznacznych norm jasno i wyraźnie obowiązku tego nie statuujących. Sąd zauważa w tym miejscu, że stosownie do art. 7a k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości należy tłumaczyć na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek prawny. Wprawdzie przepis ten, z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie, nie mógł bezpośrednio znaleźć zastosowania w sprawie, jednak w istocie zasada w nim wyrażona, z mocy art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania do organów państwa, funkcjonowała w orzecznictwie już wcześniej – por. np. wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2096/11. Powyżej sformułowane uwagi prowadzą do wniosku, iż tak organ odwoławczy, jak i organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowały art. 9o ust. 1 i 2 w zw. z art. 9xb pkt. 2 u.c.p.g. i nałożyły na skarżącego karę za nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, pomimo że z uwagi na faktyczne nieprowadzenie działalności nie było ku temu podstaw. Notabene analogiczny pogląd wyrażony został w tut. Sądzie w prawomocnych wyrokach z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt 697/17, a także z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 657/17. Odnosząc się zaś do argumentacji organów związanej z treścią zezwolenia Sąd zauważa, że skoro udzielone Spółce zezwolenie obliguje do zawierania stosownych umów z właścicielami nieruchomości, a podmiot obowiązku tego nie realizuje, to stanowi to niedopełnienie warunków określonych w zezwoleniu, co ewentualnie może uzasadniać cofnięcie zezwolenia (art. 9 ust. 2 ustawy). Niedopełnienie to nie zezwala jednak na wymierzenie kary stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także umorzyć postępowanie administracyjne. O kosztach obejmujących wpis (100,00 zł) i opłatę za czynności pełnomocnika (900,00 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł), orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. 2018, poz.265).