II SA/Gl 1230/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. D. (D.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/127/2023/13054 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia na niezałatwienie w terminie sprawy wznowienia znaków granicznych i utwardzenia drogi dojazdowej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., nr SKO.GN/41.8/127/2023/13054, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. , poz.775 z późn. zm. – dalej "K.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia J. D. (skarżący) na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy R. sprawy wznowienia znaków granicznych i utwardzenia (wyrównania) drogi dojazdowej W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że w piśmie z dnia 10 kwietnia 2023 r., skarżący wystąpił do SKO z ponagleniem podnosząc, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 15 lutego 2023 r. skierowane do Wójta Gminy R., wskazując, iż jedna ze spraw będąca przedmiotem pisma winna powodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniósł o: 1) wyznaczenie krótkiego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, 3) podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu tego wystąpienia skarżący stwierdził, że w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. wnosił o wznowienie znaków granicznych z urzędu (jako poprawienie wcześniejszych czynności geodezyjnych) pomiędzy jego działką nr 1, a terenem Wspólnoty (działką 2). Ponadto składał wniosek o wyrównanie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]. Zdaniem skarżącego powyższe prace mogłyby być wykonane w ramach bieżących prac porządkowych w ramach posiadanych przez Gminę środków. Stwierdził, że nieutwardzona droga od utwardzonego skrzyżowania ulicy [...] do jego posesji zarosła trawą i dojazd do jego nieruchomości jest utrudniony. Ustosunkowując się do ponaglenia Wójt Gminy R. wyjaśnił, że nie uznał za zasadne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z urzędu, a to ze względu na brak interesu publicznego. Stwierdził, że ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. dotyczy indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wszczynanych i prowadzonych na wniosek zainteresowanej strony nie może zaś dotyczyć spraw, w których organ działa z urzędu. W sytuacji nie podjęcia przez organ decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu ponaglenie nie przysługuje. SKO zważyło, iż skarżący wskazał jako podstawę prawną ponaglenia art. 37 K.p.a. Natomiast ponaglenie poprzedziło wystąpienie skarżącego do Wójta Gminy R. w piśmie z dnia 15 lutego 2023 r. W swoim wystąpieniu z dnia 15 lutego 2023 r. skarżący stwierdził m.in., że ma nadzieję, iż zgodnie z deklaracją Wójta Gminy R. dojazd do jego posesji zostanie w najbliższym czasie zapewniony. Podkreślił, że zwraca się z prośbą w sprawie tej drogi już 5 lat. Dalej stwierdził, że we wcześniejszym piśmie zwrócił się też z prośbą o wyrównanie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] - od mostku nad rowem - do utwardzonego skrzyżowania ulicy [...]. Wyjaśnił, że wniosek o zapewnienie dojazdu do jego posesji jest podyktowany innymi względami, o których nie wspominał w swoich poprzednich pismach, bowiem spotykał się z groźbami i nieprzychylną postawą osoby będącej członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, przez teren której obecnie przejeżdża. Opisał okoliczności zdarzenia wskazując, że boi się przejeżdżać przez teren Wspólnoty. Odnosząc się do sprawy wznowienia granic (co winno nastąpić z urzędu) skarżący wyjaśnił, że wcześniejsze prace geodezyjne były zlecone i częściowo opłacone przez Gminę, wykonywane w związku z utwardzeniem drogi od strony Wspólnoty były wykonane nieprawidłowo. W ocenie skarżącego czynności geodezyjne winny być powtórzone, jako poprawienie wcześniejszych czynności geodezyjnych. Nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa, a w szczególności art. 30 ust. 2 ustawy - z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - leży to w interesie społecznym. SKO wskazało, że przestrzeganie terminów załatwiania spraw i związana z tym bezczynność (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.) czy też przewlekłość (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.) dotyczyć może jedynie organu administracji publicznej władnego prowadzić postępowanie w trybie K.p.a. Przywołało treść art. 1 i 2 K.p.a. akcentując, że możliwość zwalczania ponagleniem bezczynności organu lub przewlekłości w jego działaniu dotyczyć może jedynie sytuacji określonych art. 1 K.p.a., oraz na podstawie art. 237 § 4 K.p.a. braku rozpatrzenia w terminie skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a. SKO zauważyło, odnosząc się do pisma z dnia 15 lutego 2023 r., które poprzedziło wniesienie ponaglenia było: 1) wznowienie znaków granicznych pomiędzy działką skarżącego nr 1, a terenem Wspólnoty (działka 2), 2) utwardzenie (wyrównanie) drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego. W ocenie SKO żadna z czynności, o których dokonanie zawnioskował skarżący do Wójta Gminy R. przed wniesieniem ponaglenia, nie jest załatwiana przez Wójta w trybie określonym art. 1 K.p.a. czy też art. 2 K.p.a. Przywołało brzmienie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm. - dalej "p.g.k."), akcentując, że wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje się żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Czynności wznowienia znaków granicznych dokonują - na zlecenie właścicieli sąsiadujących gruntów - podmioty uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (art 39 § 2w związku z art. 11 p.g.k.). Wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie, a więc i koszt zainteresowanych osób. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych (a nie granic działek) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. SKO wskazało, iż nie sposób przyjąć, że wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 p.g.k. może nastąpić z urzędu i jest załatwiane przez Wójta Gminy R. w trybie przepisów K.p.a., a w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Również utwardzenie (wyrównanie) drogi dojazdowej do nieruchomości przez Wójta Gminy R. nie następuje w trybie przepisów K.p.a. SKO wyjaśniło, że problematyka utwardzenia nawierzchni drogi, czyli podwyższenie jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, kwalifikowana jako przebudowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm. - dalej "u.d.p."), nie jest załatwiana w sposób regulowany K.p.a. Jeśli natomiast uznać, że fragment tej drogi, o którego utwardzenie występuje skarżący, nie ma formalnie statusu publicznej drogi gminnej, to przysługiwać może mu status drogi wewnętrznej. Nie jest przy tym wykluczona sytuacja, że właścicielem drogi wewnętrznej lub jej fragmentu jest gmina, która w takim przypadku występuje jako podmiot prawa cywilnego a niejako organ administracji publicznej. SKO obszernie przedstawiła argumenty na poparcie swego stanowiska wskazując, że ze wskazanych przyczyn nie sposób uznać, że przed Wójtem Gminy R. zostało uruchomione z wniosku skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia znaków granicznych czy też utwardzenia (wyrównania) drogi dojazdowej do nieruchomości. W konsekwencji nie jest dopuszczalne w takich sprawach stosowanie przepisów K.p.a. dotyczących bezczynności organu czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro wystąpienia skarżącego nie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez Wójta Gminy R. na podstawie przepisów k.p.a. (w szczególności w formie decyzji administracyjnej), a przed Wójtem Gminy R. słusznie nie wszczęto postępowania administracyjnego w tychże sprawach, to bezprzedmiotowe i niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania ponaglenia. Tym samym zachodzi tzw. inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie rozpatrzenia tegoż ponaglenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO z dnia 7 czerwca 2023 r. skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Wniósł o uchylenie postanowienia; ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że Wójt Gminy R. nie odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 15 lutego 2023 r., a do czego SKO się nie odniosło. Zdaniem skarżącego skoro Wójt Gminy R. złożył skarżącemu obietnicę zapewnienia dojazdu do posesji to winien się z niej wywiązać. Zarzucił SKO naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Podtrzymał stanowisko prezentowane w ponagleniu i we wcześniejszych pismach akcentując, że u podłoża niniejszej sprawy jest brak dojazdu do posesji skarżącego drogą publiczną, która jest aktualnie nieprzejezdna, a skarżący prosi o rozwiązanie tej kwestii władze gminy od ponad 5 lat. Zakwestionował dalej stanowisko SKO w kwestii rozgraniczenia nieruchomości akcentując, że gmina partycypowała w utwardzeniu drogi na terenie wspólnoty, co przemawia za interesem społecznym w rozgraniczeniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jest przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg tego rodzaju, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia skarżącego na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy R. sprawy wznowienia znaków granicznych i utwardzenia (wyrównania) drogi dojazdowej. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. , poz.775 z późn. zm. – dalej "K.p.a."). Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy nie naruszyły art. 61a § 1 K.p.a. Sąd stwierdza, iż brak jest podstawy materialnej do rozpatrzenia wniosków skarżącego w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W realiach tej sprawy, trafne jest stanowisko organów, iż możliwość zwalczania ponagleniem bezczynności organu lub przewlekłości w jego działaniu dotyczyć może jedynie sytuacji określonych art. 1 K.p.a., oraz na podstawie art. 237 § 4 K.p.a. braku rozpatrzenia w terminie skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a. Żadna z czynności, o których dokonanie zawnioskował skarżący do Wójta Gminy R. przed wniesieniem ponaglenia, nie jest załatwiana w trybie określonym art. 1 czy też art. 2 K.p.a. W szczególności próżno takiej podstawy poszukiwać na gruncie K.p.a. lub na gruncie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.), czy też ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, z późn. zm.). Ponaglenie jest swoistym środkiem prawnym ma na celu spowodowanie wypełnienia przez organ obowiązku urzędowego polegającego na przeprowadzeniu czynności postępowania i ich zakończeniu wydaniem decyzji albo rozstrzygającej o istocie sprawy, albo kończącej sprawę w danej instancji. Przedmiotem ponaglenia jest niezałatwienie sprawy we właściwym terminie ustawowym. W kontrolowanej sprawie nie wszczęto postępowania administracyjnego, wobec czego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ponaglenia. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.