II SA/Gl 1233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. L. B. i Z. B., jako współwłaściciele nieruchomości nr "1" zabudowanej budynkiem mieszkalnym w W. przy ulicy [...], złożyli do Burmistrza Miasta W. wniosek o wymeldowanie rodziny L. w terminie natychmiastowym z tego budynku. Uzasadniając wniosek wyjaśnili, iż rodzina L. zamieszkuje w przyległym budynku, który, mocą pisma z dnia [...]r., otrzymał numer ewidencyjny [...]. Pomimo upomnień przez Straż Miejską i Urząd Miasta rodzina nadal posługuje się numerem [...], co jest uciążliwe i kłopotliwe. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta W. orzekł o wymeldowaniu E. M. L. z pobytu stałego z lokalu w W. przy ulicy [...] i zameldowaniu Jej na pobyt stały w lokalu w W. przy ulicy [...]. W wyniku wniesionego odwołania sprawę rozpatrywał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję Burmistrza Miasta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienia postępowania oraz wskazał okoliczności, które w ponownym postępowaniu powinny być wyjaśnione i udokumentowane. Wśród nich ustalenie legitymacji procesowej wnioskodawców, prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie w sposób jednoznaczny czy strona była prawidłowo zameldowana w budynku przy ulicy [...] w W., przy jednoczesnym ustaleniu czy w chwili zameldowania działki o nr "1" i nr "2" stanowiły odrębne nieruchomości. Wskazano też na konieczność ustalenia, czy E. L. w chwili zameldowania zamieszkiwała w budynku położonym przy ulicy [...] w W., czy też w budynku, który obecnie ma nadany numer [...]. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził nowe postępowanie wyjaśniające, uzupełnił je we wskazanym kierunku i decyzją z dnia [...]r. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu w W. przy ulicy [...], E. M. L. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), a w uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że E. L. trwale i bez wymeldowania opuściła miejsce stałego pobytu w W. przy ulicy [...], nie ma w lokalu jej rzeczy, nie stołuje się w nim, nie nocuje i nie prowadzi gospodarstwa domowego, a lokal ten nie stanowi dla niej centrum spraw życiowych. Następnie organ wskazał, że wnioskującym o wymeldowanie przysługuje prawo do lokalu, a tym samym posiadają legitymację procesową do złożenia niniejszego wniosku. Wykazano, że na mocy aktu darowizny E. L. otrzymała zabudowaną działkę nr "2" w W. Po przeprowadzeniu oględzin lokalu w W. przy ulicy [...] stwierdzono, że na obu budynkach umieszczone są tabliczki z numerem [...], a budynki złączone są wspólną ścianą i stanowią jedną bryłę z osobnymi wejściami, położonymi na dwóch odrębnych działkach (stanowią odrębne nieruchomości). Wniosek o wymeldowanie dotyczy budynku o numerze porządkowym [...] na działce nr "1". Drugi z budynków ma numer [...] i położony jest na działce nr "2". Ustalono, że w budynku nr [...] zamieszkują: B. L., B. D., B. Z., C. A., B. J., B. M. i B. M. Rodzina L. nie przebywa i nie zamieszkiwała nigdy, ani obecnie w budynku na działce nr "1" przy ulicy [...]. Wszystkie przedmioty będące w budynku nr [...] należą do osób w nim zamieszkujących, nic w tym budynku nie należy do rodziny L. Obecni na przeprowadzonej w dniu [...]r. rozprawie potwierdzili, że E. M. L. wraz rodziną nie mieszka w budynku zlokalizowanym na działce nr "1" przy [...] w W., zajmując budynek nr [...] przy tej ulicy zlokalizowany na działce nr "2". Potwierdzono przebieg rozbudowy budynku i podziału nieruchomości "3" na obecnie istniejące działki ("2" i "1"). Z zebranych danych wynika, że E. L. od [...] r. wraz z rodziną zamieszkała w drugiej części budynku, przy czym był to jeden budynek w odrębnymi wejściami, możliwy do skomunikowania także wewnętrznymi przejściami. Pełnomocnik E. L., K. L. oświadczył, że nigdy sporem nie było miejsce zamieszkania jego rodziny przy ulicy [...], a jedynie numer porządkowy nadany dla budynku na ich posesji, tj. zmiana numerów porządkowych budynków na działce "1" z [...] na [...] oraz na działce nr "2" z [...] na [...]. Uznał, że jest to sprzeczna z prawem i nie mająca podstaw prawnych czynność administracyjna w stosunku do jego rodziny. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie odnaleziono w archiwum dokumentów zgłoszeń do zameldowania na pobyt stały z lat [...]. Podniósł też, że nie uznano pisma z [...] r. jako dowodu na okoliczność nadania numeru porządkowego [...] części należącej do E. B. i L. B., czyli położnej na działce nr "1". Potwierdzono, że numer ten nadany został dopiero czynnością materialno- techniczną potwierdzoną pismem z dnia [...]r., o czym powiadomiono została właścicielka budynku. Organ przyznał, że fakt zameldowania przebywających w budynku osób nastąpił przed dokonaną czynnością materialno- techniczną z dnia [...]r., czyli nadaniem numeru [...]. Wskazał, że nastąpiło to wtedy, gdy cały budynek przy ulicy [...] na parcelach "1" i "2" używał jednego numeru [...]. Uwzględniając powyższe ustalenia, organ odwołał się do treści art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego osoba, która opuszcza miejsce zameldowania jest obowiązana wymeldować się najpóźniej w dniu opuszczenie miejsca zameldowania. Zamieszkiwanie to stan faktyczny, w którym osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego, ma w lokalu zgromadzone swoje rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe, stołuje się w nim, nocuje i prowadzi gospodarstwo domowe, czyli lokal ten stanowi centrum jej spraw życiowych, a nie jest tylko miejscem zameldowania. Wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że E. L. trwale i bez wymeldowania opuściła miejsce pobytu stałego w W. przy ulicy [...] zlokalizowane na działce nr "1" i zamieszkała w budynku zlokalizowanym na działce nr "2", któremu nadano w [...] r. numer ewidencyjny nieruchomości [...]. Jednocześnie organ podniósł, iż E. L. do chwili obecnej nie dopełniła obowiązku meldunkowego i nie zameldowała się w miejscu obecnego zamieszkiwania, tj. w W. przy ulicy [...], pomimo przebywania tam od [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożył K. L., działając w imieniu żony E. M. L.. Wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta W. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej naruszenie art. 93 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż rozprawa administracyjna w sprawie prowadzona była przez nieuprawnioną osobę, nie będącą pracownikiem Urzędu Miasta W., prowadzenie sprawy administracyjnej bez podania podstawy prawnej, co nie pozwalało rozstrzygnąć jednoznacznie czy dotyczy ona numeru porządkowego nieruchomości czy też wymeldowania, a w związku z tym uniemożliwiło właściwą aktywność w sprawie. Wskazał też, że podstawa prawna ujawniona w decyzji organu pierwszej instancji, czyli art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wobec zmian wprowadzonych do ustawy, z dniem 1 stycznia 2013 r. nie istnieje. Odnosząc się do meritum sprawy stwierdził, iż stwierdzenia przyjęte w uzasadnieniu są sprzeczne, a mianowicie z jednej strony przyjmuje się, że rodzina zameldowana została pod numerem [...] już od [...] r.(..), a dalej twierdzi się, że "nigdy nie zamieszkiwaliśmy pod nr [...]". Oświadczył, iż jest to "kłamstwo celu zatuszowania podjęcia błędnej i bezprawnej decyzji z dnia [...]r. o nadaniu numeru porządkowego [...] dla działki nr "3", która od [...] r. miała przypisany nr [...]". Świadczy o tym pośrednio odrzucony dowód z pisma Naczelnika Miasta W. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego (ponad 3 miesiące) i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przeprowadzone w sprawie przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że budynek położony w W. przy ulicy [...] został wybudowany w pierwszej połowie lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku na działce nr "3", a następnie został rozbudowany na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, a pierwotna działka "3" podzielona została na dwie odrębne działki o numerach "2" i "2". Podział nieruchomości gruntowej pokrył się podziałem nieruchomości budowlanej w ten sposób, że stara część budynku położonego przy ulicy [...] znajduje się obecnie na działce nr "1", a nowa część budynku – na działce nr "2", a jego właścicielką jest E. M. L. Istotne jest, że w dniu [...]r. (winno być [...] r.) organ gminy na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i kartograficzne nieruchomości położonej na działce nr "2" nadał numer porządkowy [...]. W trakcie postępowania ustalono, że E. M. L. nie zamieszkuje przy ulicy [...], a jej miejscem stałego pobytu jest nieruchomość, której w dniu [...]r. (winno być [...] r.) nadano numer porządkowy [...] (znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku oznaczonego numerem [...]). Okoliczność ta została potwierdzona w trakcie rozprawy administracyjnej, kiedy J. B., ojciec E. M.L. przyznał, że najpierw wraz z rodziną zamieszkiwała w starej części, a następnie córka wraz z rodziną zamieszkała w nowej części. Fakt zamieszkania, po okresie nieobecności w W., w nowej części nieruchomości potwierdziły na rozprawie i inne osoby, a także oględziny przeprowadzone przez pracowników Urzędu Miejskiego. Organ odwoławczy stwierdził w tych okolicznościach, że obowiązkiem osoby opuszczającej miejsce stałego pobytu jest wymeldowanie się z niego najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca (art. 15 ust. 1 ustawy). E. L. opuszczając miejsce stałego pobytu przy ulicy [...] w W. do chwili obecnej nie dokonała ciążącego na niej obowiązku wymeldowania się niezwłocznie po opuszczeniu lokalu. W świetle tych ustaleń należało stwierdzić, iż przesłanka do wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ustawy została spełniona. E. L. nie zamieszkuje bowiem w lokalu położonym przy ulicy [...]w W. i nie prowadzi w nim swego centrum życiowego. Co najmniej od [...] r. strona zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu w budynku, który od [...] r. – w wyniku podziału geodezyjnego- stanowi odrębną własność, a któremu z nieznanych przyczyn do dnia [...]r. ([...] r.) nie został nadany nowy numer ewidencyjny. Wobec faktu, że w dniu [...]r. ([...] r.) organ gminy uregulował numerację budynków położonych przy ulicy [...] bezsprzeczne stało się, iż E. M. L. opuściła lokal położony przy ulicy [...] w W. i obecnie zamieszkuje przy ulicy [...]. Dalsze utrzymywanie zameldowania pod dotychczasowym adresem stanowiłoby fikcję meldunkową i prowadziłoby do obejścia ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ dodał także, że nadanie numeru porządkowego budynkowi dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym, stąd też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu sprowadzać się jedynie do właściwego oznaczenia nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego, działający w imieniu E. M. L. – K. L., wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...]ego. Przywołując treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stwierdził, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przez opuszczenie miejsca stałego pobytu należy rozumieć dobrowolne i trwałe zaniechanie dalszego zamieszkiwania w lokalu, w wyniku czego miejsce to przestało być miejscem koncentracji życiowych interesów osoby w nim zameldowanej. Rezygnacja do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny przez odpowiednie zachowanie się, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem organ orzekający winien ustalić, czy osoba opuściła przedmiotowy lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób dobrowolny, trwały i wynika z własnej woli. W niniejszej sprawie nie nastąpiło fizyczne nieprzebywanie i zamiar opuszczenia przedmiotowego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym, a tym bardziej nie miało miejsca założenie ośrodka interesów osobistych i majątkowych w innym miejscu. Nie nastąpiło w ogóle fizyczne opuszczenie miejsca stałego zameldowania, lecz nastąpiła teoretyczna zmiana adresu zameldowania spowodowana sprzeczną z przepisami decyzją nadania w dniu [...]r. nowego numeru ewidencyjnego działce nr "4". W rzeczywistości, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nastąpiło wymieszanie dotychczasowej numeracji i zmiana numeracji z numeru "[...]"- na numer "[...]" i odwrotnie. Pełnomocnik przyznał, że nie jest do końca tak, jak twierdzi Wojewoda, iż z niewiadomych przyczyn nie został nadany nowy numer ewidencyjny wyodrębnionej działce, gdyż jego zdaniem w [...] r. z całości budynku posadowionego na działce nr "3" wydzielona została część przeznczona do zamieszkiwania przez J., E. i L. B. wraz z rodzinami (działka nr "1"), której to części nadano wówczas numer [...], co zostało potwierdzone przedstawionymi w trakcie postępowania dowodami. Podsumowując stwierdził, że decyzja Wojewody [...]ego nie została oparta na właściwych interpretacjach stanu rzeczywistego i nie zachowano zasady równego traktowania oświadczeń stron. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w pisemnej skardze, domagając uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) ewidencja ludności służy wyłącznie rejestracji danych o miejscu pobytu osób (art. 1 us.t 2 ), a decyzja o wymeldowaniu z pobytu stałego nie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, jest decyzją związaną wydawaną w przypadku spełnienia okoliczności wskazanych w art. 15 przywołanej ustawy, tzn. osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca, a niedopełnienie powyższego wymogu ustawowego, obliguje organ gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu, decyzji w sprawie wymeldowania (ust. 2 cytowanego art. 15 ustawy ). Ewidencja ludności służy zatem rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Ewidencja ludności służy także ochronie interesów samych zainteresowanych oraz ochronie praw osób trzecich. Mając to na uwadze należy stwierdzić, iż kontrolowana decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem art. 15 ust. 2 wymienionej ustawy. W przywołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 15 ust. 2 ustawy nie sprecyzowano, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia ma być potwierdzony, ale w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały, jest dobrowolne i wynika z własnej woli. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu mówić można tylko wtedy, gdy dana osoba fizyczna nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny – poprzez złożenie oświadczenia woli, ale może także nastąpić w sposób domniemany – przez zachowanie, które nie wyraża stałego przebywania w miejscu, w którym koncentrowały się życiowe sprawy danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia i dokładnego wyjaśniania wszystkich okoliczności związanych z opuszczeniem danego lokalu. W przedmiotowej sprawie organy, pomimo przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia sporego materiału dowodowego, nie dokonały jego właściwej oceny i stąd wyciągnięte wnioski nie mogą być uznane za prawidłowe. Jak wskazano powyżej podstawę dla domagania się wymeldowania osoby z miejsca stałego pobytu jest jego opuszczenie w sposób dobrowolny i trwały. W niniejszej sprawie trudno mówić o opuszczeniu miejsca stałego pobytu, o rezygnacji z prawa do przebywania w lokalu, gdyż nie potwierdzono w sposób wyraźny i przekonujący fizycznego opuszczenia przez skarżącą lokalu, w którym została ona zameldowana po powrocie do W. w latach [...]. Wręcz przeciwnie, jak wskazał w uzasadnieniu organ drugiej instancji strona skarżąca "co najmniej od [...] r. zamieszkuje z zamiarem pobytu stałego w budynku, który od [...] r. – w wyniku podziału geodezyjnego – stanowi odrębną nieruchomość, a któremu z nieznanych przyczyn do dnia [...]r. nie został nadany nowy numer ewidencyjny." Ze stwierdzenia tego wynika zatem, że strona nie opuściła miejsca stałego pobytu, czyli dotychczas zajmowanego lokalu, nie zerwała z nim dotychczasowych związków i nie założyła nowego centrum swoich życiowych interesów w innym miejscu. Nie nastąpiła zatem podstawowa przesłanka decydująca o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego, jaką jest opuszczenie (fizyczne) zajmowanego lokalu. Nie ma w tych okolicznościach potrzeby dalszego badania trwałości czy dobrowolności opuszczenia, którego w tym przypadku nie stwierdzono. Odrębną natomiast sprawą jest nadanie czynnością materialno-techniczną w dniu [...]r. przez Burmistrza Miasta W. nowego numeru ewidencyjnego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 238/12 "celem postępowania prowadzonego w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie jest usunięcie nieprawidłowości w danych adresowych nieruchomości, czy zmiana nadanego przez właściwy organ w innym trybie, jej numeru porządkowego". Pogląd ten skład orzekający w pełni akceptuje. Tak więc, zgodnie z tym co rozważono ewidencja ludności służy rejestracji stanu faktycznego, czyli winna odzwierciedlać stan rzeczywisty, niewątpliwie, wobec zmiany numerów porządkowych nieruchomości, fakt ten winien znaleźć swoje odbicie w ewidencji ludności. Inną jest jednak sprawą, w jaki sposób organ winien to uczynić. Zdaniem Sądu zmiana taka nie może być przeprowadzona, jak uczyniły to organy w tym postępowaniu, w drodze decyzji o wymeldowaniu. Z kolei w postępowaniu w przedmiocie wymeldowania, brak podstaw do kwestionowania i oceniania prawidłowości czynności podjętych w postępowaniu dotyczących nadania numeru porządkowego nieruchomości. Trzeba jednak w tym miejscu podzielić stanowisko organu, iż postępowanie w tym zakresie jest uproszczone, a nadanie numeru porządkowego nieruchomości dokonywane jest w formie czynności materialno- technicznej. Jako czynność z zakresu administracji publicznej podlega ona odrębnemu zaskarżeniu. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającej na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekł wobec braku stosownego wniosku w tym względzie (zgodnie z art. 210 § 1 cytowanej ustawy).